案情摘要
2014年12月31日，关某图书馆作为甲方与乙方隐某堂茶馆经营者厉某签订《房屋租赁协议书》一份，约定：甲方自愿将案涉商铺房屋出租给乙方；租期为十年，从2014年1月1日至2024年1月1日；如政府确有政策行为的，甲方必须在第一时间内通知乙方，并有责任和义务共同协商解决办法，同时共同协商补偿协议。甲方不可擅自单方签订任何协议与合同。2017年3月31日，开平市政府因赤坎镇文物保护与整体改建项目建设需要，作出《开平市人民政府房屋征收决定书》，决定征收赤坎镇圩范围内国有土地上的3981户房屋。房屋征收部门为开平市赤坎古镇文化旅游开发建设管理委员会，房屋征收实施单位为开平市赤坎镇人民政府。隐某堂茶馆租用关某图书馆的房屋位于上述房屋征收决定的范围内。2017年8月30日，关某图书馆与开平市赤坎镇人民政府针对案涉房屋达成了产权置换的补偿协议。
隐某堂茶馆起诉开平市政府，请求：判令开平市政府依法履行向隐某堂茶馆进行补偿和赔偿的法定职责。
原审观点
本案一审法院认为，征收补偿决定只能对被征收人即房屋所有权人进行补偿。房屋承租人与房屋所有权人之间的房屋租赁关系属于民事关系，应当依据双方租赁合同的约定通过民事诉讼程序另行解决。隐某堂茶馆系被征收国有土地上房屋的承租人，不具有直接向征收人提出补偿请求的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，一审裁定：驳回隐某堂茶馆的起诉。
本案二审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定的补偿项目中包含了属于实际经营者的损失补偿内容，如对被征收房屋的装饰部分的价值补偿，对停产停业损失的补偿等。因此，房屋实际经营者可通过房屋所有权人即被征收人向政府房屋征收机构提交相关证据材料，并提出相应的补偿要求，经协商一致达成补偿协议或者由作出房屋征收决定的人民政府依法作出补偿决定。隐某堂茶馆并未根据上述条例的规定或《房屋租赁协议书》的约定，通过涉案房屋所有权人向房屋征收机构提出相关的补偿要求，且涉案房屋所有权人关某图书馆正在与政府房屋征收机构协商补偿事宜，尚未达成具体的补偿协议。隐某堂茶馆提起本案诉讼主张开平市政府未依法履行征收补偿的法定职责，缺乏事实根据。二审裁定：驳回上诉，维持一审裁定。
再审焦点
隐某堂茶馆是否有权以自己名义起诉开平市政府主张独立的补偿利益。
改判要旨
最高院再审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“有利害关系”，可以理解为被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响，且起诉人无法通过其他有效方式寻求救济。在房屋征收补偿案件中，一般而言，只有房屋所有权人才与征收行为和补偿行为有利害关系，可以针对征收行为或者补偿行为提起行政诉讼。房屋的市场化承租人通常并不与补偿行为有利害关系，其可以通过民事诉讼解决其与房屋所有权人之间的房屋租赁合同纠纷，并按照法律规定和租赁合同的约定来解决所租赁房屋上的添附以及因征收而造成的停产停业损失的补偿或赔偿问题。但是，补偿义务主体在知道或者应当知道存在房屋承租人且承租人具有独立的补偿利益后，既不在其与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付上述独立的补偿利益，也不另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定解决上述独立的补偿利益问题，则房屋承租人有权以自己名义主张上述独立的补偿利益。
本案中，开平市政府已经明知承租人厉某在被征收房屋上具有不可忽略的添附并且依法经营隐某堂茶馆，也明知厉某在本次征收补偿中存在着独立于房屋所有权人的、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定应当享有的添附补偿和停产停业损失补偿等重大补偿利益。但是，开平市政府在与厉某协商未能达成协议后，迳行与房屋所有权人签订安置补偿协议；且该安置补偿协议也未约定有关隐某堂茶馆停产停业损失、装修费用等的补偿，其后又未就上述补偿问题另行对厉某（隐某堂茶馆）作出补偿决定，明显存在侵犯厉某（隐某堂茶馆）补偿利益的可能性。隐某堂茶馆的起诉符合法定条件，人民法院依法应当予以受理。依照《最高人民法院关于适用
观判解判
一审裁定的主要观点，认为隐某堂茶馆系被征收国有土地上房屋的承租人，不具有直接向征收人提出补偿请求的权利，认定其不具有原告主体资格。
二审裁定的主要观点，认为房屋实际经营者可通过房屋所有权人即被征收人，向政府房屋征收机构提出相应的补偿要求；但是，隐某堂茶馆未根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定或《房屋租赁协议书》的约定通过涉案房屋所有权人向房屋征收机构提出相关的补偿要求，故维持一审裁定。
最高院的主要观点，认为补偿义务主体既不在其与房屋所有权人签订的安置补偿协议或者作出的补偿决定中给付承租人独立的补偿利益，也不另行与承租人签订安置补偿协议或者作出补偿决定解决承租人独立的补偿利益问题，则房屋承租人有权以自己名义主张独立的补偿利益。
观判观点
本案具有较高的社会关注度，对于政府在房屋征收过程中的承租人权利如何保护的问题，最高院通过本案的再审改判，明确了承租人主张权利的主体、程序和路径等，树立了此类案件的审判标准和尺度，具有重大指导意义。对此，观判做出分析如下：
第一、在征收承租房屋中应予以补偿的范围上，承租经营者的装修装饰及停产停业损失均属于补偿项目。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿；(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。可见，征收补偿项目中包含了属于承租经营者的损失补偿内容，例如对被征收房屋的装修装饰部分的价值补偿，以及对停产停业损失的补偿等。
第二、在征收承租房屋中主张权利的程序上，承租经营者有权直接主张补偿的权利。最高院通过本案明确否定了二审法院的观点，即否定了承租经营者只能通过房屋所有权人向房屋征收机构提出相关的补偿要求，而不能自行直接提出补偿要求的观点。因此，如房屋征收机构或房屋所有权人在征收中怠于解决补偿承租人的损失的，承租人将有权直接起诉房屋征收机构，而无需取得房屋所有权人的配合或同意。
第三、在征收承租房屋中主张权利的主体上，如实际经营者与承租人不是同一主体的，实际经营者可以作为原告起诉。本案中，厉某是签订租赁合同的承租人，但实际经营主体为隐某堂茶馆。正常情形下，厉某是合同中的承租人，应当作为原告起诉。但本案中，厉某系隐某堂茶馆的经营者，而且承租目的也是经营隐某堂茶馆，对案涉房屋进行装修投资的也是隐某堂茶馆，故选择隐某堂茶馆作为原告起诉；更为关键的是，各方亦对隐某堂茶馆是厉某租赁合同提前终止的受损害人的主体，均未提出异议。因此，三级法院均认可隐某堂茶馆是本案的适格原告，而不是承租人厉某。
第四、在征收承租房屋中的房屋性质上，本案属于征收商业性质房屋的情形，则对于征收个人住宅的，承租人是否也可以参照本案的审判规则？对此，观判分析认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条的“征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。”等规定，说明个人住宅也同样适用，对于承租个人住宅并符合承租合同内的装修装饰，也应属于补偿的范围。
观判警语
政府征收房屋的情况非常普遍；被征收房屋属于承租房屋的情形，也是非常普遍的；特别是承租人根据约定租期投入了相应的装修装饰资金后，由于被征收导致经济损失的，如何依法维护合法权益和主张补偿损失，这也是具有普遍性的问题。最高院通过本案再审改判，对于承租人或实际经营者面临的如何确认适格起诉主体、如何启动法律程序、如何确定补偿范围等法律难题，一一树立了可参照的标准，非常具有现实的指导意义。
