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各省、自治区、直辖市人口计生委： 为了贯彻党的十七大精神，落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的战略部署，根据国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号）和国务院领导同志有关批示精神，做好全国主体功能区规划相关工作，现就开展人口发展功能区编制工作，提出如下指导意见。 一、编制人口发展功能区的重要意义 编制人口发展功能区，在我国尚属首次。这是推进形成全国主体功能区的一项基础性工作，是统筹解决人口问题的重要举措，对于转变政府职能，实现科学发展、和谐发展，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。 （一）编制人口发展功能区是贯彻落实科学发展观的重大举措。人口问题始终是制约我国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。编制人口发展功能区，就是要系统评价我国不同地区人口发展的资源环境基础和经济社会条件，科学界定人口限制区、人口疏散（收缩）区、人口稳定区、人口聚集区等四类人口发展功能区的分布与范围，明确不同功能区人口发展的定位与方向，完善人口规划与政策体系，促进形成人口合理分布、人口与资源环境协调发展的格局。这充分体现了以人为本、全面协调可持续发展的内在要求。 （二）编制人口发展功能区是积极应对未来一个时期我国巨大人口压力的迫切需要。未来30年，是我国国土负载人口压力最大、人地矛盾最为尖锐，人口城镇化全面加速、人口迁移流动最为活跃的时期，全国还将新增约2亿人口，有3亿以上人口从农村进入城镇，将对统筹区域和城乡协调发展带来严峻挑战。这一时期，也是建设国家生态屏障、调整人与自然关系的关键时期。为此，必须未雨绸缪，因势利导，通过编制人口发展功能区，引导人口有序流动和分布，有效缓解人口与经济、社会、资源、环境的矛盾。 （三）编制人口发展功能区是国家主体功能区规划工作的重要组成部分。人口作为形成国家主体功能区最基本、最能动的要素，决定了人口发展功能区工作在编制国家主体功能区规划中的基础地位。人口发展功能区以人口为主要载体，界线易于确定，编制人口发展功能区，可以为国家主体功能区规划提供有力支持。 （四）编制人口发展功能区是转变政府职能、全面提升人口和计划生育工作水平的客观要求。编制人口发展功能区，把人口数量、素质、结构和分布等问题紧密联系起来，把人口与资源、环境、经济、社会紧密联系起来，是人口发展战略研究和规划的进一步深化，是统筹解决人口问题的重大举措。这将进一步提升人口与发展综合决策水平，全面增强制定和实施人口政策的针对性和有效性，促进人口长期均衡发展。 二、编制人口发展功能区的指导思想与基本原则 （一）指导思想。 以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，按照"五个统筹"的要求，优先投资于人的全面发展，将人口发展作为谋划未来发展的主线，科学界定人口发展功能区，引导人口有序流动和适度聚集，扩大人口的生存与发展空间，增进人口发展的机会公平，促进不同地区人口与资源环境的协调和可持续发展。 （二）基本原则。 人口发展公平原则。在统筹城乡、区域协调发展过程中，破除"以区为本"的思维，坚持"以人为本"，把人口分布的调整作为产业布局、资源配置、环境改善、福利安排等的主线，促进不同区域人口发展的机会公平。 地域完整原则。人口发展功能分区既应体现地理分异和区际差异，又应保持地域连片、相对完整。以一定尺度的自然地理单元或流域单元为单位，并考虑一定级别行政区划的完整性，确定分区界线。 区域协调原则。人口发展功能分区要从综合性和战略性角度出发，考虑区域内部和区域之间的自然联系与经济社会联系。要协调好城乡关系，东部、中部与西部的关系，沿海、沿边与内地的关系，流域上、中、下游关系，山地与平原、高地与低地、陆地与海洋的关系。 分级负责原则。国家层面主要阐明人口发展功能区的指导思想、基本原则与分区框架。省级要根据国家规定的原则，划定各人口发展功能区的具体位置和界限。 自上而下与自下而上相结合的原则。自上而下的定性分析主要是把握全局、厘定人口发展功能分区框架。自下而上的定量评价主要是提出明确的分区界线，反映区域国土特征与地域结构、区域功能与发展格局。 公民自愿与政府引导相结合的原则。遵循人口规律、经济社会发展规律、自然规律，尊重群众意愿，发挥市场的基础性作用，创新体制机制，加强政策导向，引导人口合理布局。 三、编制人口发展功能区的主要任务与基本要求 编制人口发展功能区，主要包括人口发展的基础评价、人口发展功能区划分、配套政策研究等。 （一）人口发展功能区的基础评价。主要内容有： 人居环境自然适宜性评价。采用由地形起伏度、地被指数、气候适宜度与水文指数等构成的人居环境指数模型，以公里网格为基本单元，定量评价不同地区人居环境的自然适宜程度。根据人居环境指数和限制性因素强弱，划分为人居环境不适宜地区、临界适宜地区、一般适宜地区、比较适宜地区和高度适宜地区。 资源环境的人口承载力评价。从人口发展的限制性角度出发，通过对人口与资源环境关系定量评价，系统分析不同地区的土地、水、生态系统等资源环境承载能力与人口发展潜力。其中，土地资源承载力主要用于确定农村基本行政单元的分区属性。与之相对应，在其他条件相同时，对于城市基本行政单元，则主要考虑水资源和水环境的承载力。 物质积累基础与人文发展水平评价。通过基础设施水平、交通通达水平和经济发展水平等指标，评价不同地区的物质积累基础。通过包括平均预期寿命、受教育程度和生活水平的人类发展指数，衡量不同地区的人文发展水平。以此反映人口发展的经济社会条件与综合发展程度。 开发密度与发展潜力评价。采用人口规模、人口密度、经济密度、人口城镇化水平和土地城镇化水平等指标，评价不同地区的开发强度，以及基于一定的资源环境承载能力、物质积累基础与人文发展水平的人口发展潜力。同时必须统筹考虑区位条件、地缘政治和国家与地区发展的战略取向等因素。 （二）人口发展功能区的划分。根据基础评价的结果，统筹考虑国家战略意图，将全国划分为四类人口发展功能区： 人口限制区。包括两大类地区：一是自然环境基本不适宜人口居住地区；二是国家禁止开发的自然保护区、国家森林公园、国家地质公园和风景名胜区等特殊地区。这些地区的战略重点是建设国家生态屏障、提供全国性与区域性生态服务。 人口疏散（收缩）区。地处人居环境临界适宜或一般适宜地区，资源环境承载力临界超载或超载，物质积累基础和人文发展程度处于中等以下水平，人口与产业相对分散，城镇化水平不高，人口与资源、环境、经济、社会关系相对失衡。这类地区的战略重点是建设国家生态屏障、缓解人与自然的尖锐矛盾。 人口稳定区。地处人居环境适宜地区，资源环境承载力临界超载，物质积累基础和人文发展程度处于中等以上水平，人口与产业集聚，城镇化水平较高，人口与资源环境基本协调，但潜力有限。这类地区的战略重点是提高人口城镇化质量、实现经济持续增长。 人口聚集区。地处人居环境比较适宜或高度适宜地区，资源环境承载力平衡有余，物质积累基础和人文发展程度处于中等以上水平，人口与产业集聚，城镇化水平较高。该类地区人口与资源环境协调状态良好，具有一定的人口发展潜力。这类地区的战略重点是提高人口密度、实现又好又快发展。 （三）配套政策研究。推进人口发展功能区的形成，关键在于完善并实施差别化的公共政策，明确不同功能区的发展重点和发展方式，统筹规划人口发展与产业布局、就业促进、土地利用、城镇建设、生态环境、基础设施等，引导人口有序迁移与合理分布，促进人与自然的和谐。 要统筹考虑包括生育、迁移、就业、教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等在内的广义人口政策，以及与人口合理布局相关的财政、税收、土地、产业、环境保护、社会管理等政策，提出有利于人口发展功能区形成的对策建议。完善政绩综合评价体系，对不同的人口发展功能区实行不同的政绩考核评价体系。 （四）省级人口发展功能区编制工作的基本要求。根据国家人口发展功能区编制工作的基本原则 ，从本地实际出发，在国家大体划定的每一类区域的基础上，确定各个区的具体位置与界限，必要时应细化至乡级行政区。各地划分的人口发展功能区，不得与国家人口发展功能区相矛盾。位于省级行政区边界、均质性较强的区域应与国家人口发展功能区协调为同一类型的人口发展功能区。省级自然保护区与重要湿地原则上要确定为人口限制区。注重加强人口发展功能区配套政策和管理服务体系研究。 省级人口发展功能区编制工作的时间进度要求详见附件。 四、编制人口发展功能区的保障措施 （一）提高认识，加强领导。各省、自治区、直辖市人口计生委要从全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度，深刻认识人口发展功能区编制工作的重要性和紧迫性，加强对人口发展功能区编制工作的领导。省级人口计生委主要负责人要亲自抓、负总责，组建精干队伍，充分发挥专家的作用，安排专项经费，抓紧抓好这项工作。 （二）主动协调，加强合作。各省、自治区、直辖市人口计生委要在党委、政府的领导下，主动加强与发展改革、国土资源、环境保护、农业、建设、水利、交通、统计、气象等部门的协调，积极争取相关部门在数据、政策研究等方面提供支持，努力形成编制人口发展功能区的合力。同时，要注意做好与国家和相邻省份的衔接工作。 （三）明确责任，加强督导。国家人口计生委成立人口发展功能区编制工作专家指导委员会，为省级工作提供必要的理论指导、技术保障和智力支持。各省、自治区、直辖市人口计生委要从统筹解决人口问题的全局出发，明确各参与方的责任，加强调研，充分论证，确保高质量地按时完成任务。国家人口计生委将对各省、自治区、直辖市的人口发展功能区编制工作进行督查评估，对任务完成及时、质量较高的省份给予适当的奖励。