各区人民政府，市直各委、办、局： 市监察局、市法制局《关于对市政府第115号令和行政执法责任制执行情况开展执法检查的通报》已经市政府同意，现转发你们。各级各部门要采取有力措施，对检查中发现的问题进行认真整改，同时要加大对《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》（市政府第115号令，以下简称《暂行办法》）和《厦门市行政执法责任制暂行规定》的学习和宣传力度，切实提高广大干部对《暂行办法》和《厦门市行政执法责任制暂行规定》的认识，牢固树立依法行政意识，进一步提高工作效率，更好地为我市新一轮跨越式发展及海峡西岸经济区中心城市建设服务。
厦门市人民政府办公厅
二OO六年九月四日
关于对市政府第115号令和行政执法责任制执行情况开展执法检查的通报
（厦门市监察局、厦门市法制局）
根据《厦门市人民政府办公厅关于印发2006年市政府立法计划和执法检查计划的通知》（厦府办〔2006〕84号）的要求， 6月初，市法制局、市监察局会同市依法治市办、市效能办等单位组成检查组，并邀请市政协社会法制委参加，在全市范围内开展了为期2个月的《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》（市政府第115号令，以下简称《暂行办法》）执行情况和推行行政执法责任制工作情况的执法检查。本次执法检查主要采取自查和抽查相结合的方式进行。截止6月23日，有48个单位提交了自查报告，其中包括6个区政府、3个管委会和39个市直部门。6月下旬至7月初，检查组分别对湖里区政府、思明区政府、同安区政府等4个区政府，以及市工商局、市国土资源房产局、市劳动和社会保障局、市海洋与渔业局、市交通委、市质量技术监督局等20个市直部门进行了抽查。现将执法检查情况通报如下：
一、关于《暂行办法》的贯彻执行情况
《暂行办法》于2004年11月19日经市政府第23次常务会议审议通过， 并于2005年3月1日起施行。实施一年多来，绝大多数单位能认真部署实施，狠抓贯彻落实，广泛普及宣传，认真学习领会，积极建章立制，完善配套措施，取得了较明显的成效，这主要表现为：
（一）好的方面
1、规范行政许可行为，改善行政管理方式
作为《暂行办法》中的一项重要内容，结合贯彻《中华人民共和国行政许可法》和《厦门市实施行政许可若干规定》，绝大多数单位都能按照法律的规定认真履行职责，并取得了一定成效。思明区政府切实加强了对行政许可实施机关责任制的检查和考核，对行政许可制度不健全、未达到目标管理要求的责令限期整顿，在期限内整改不符合要求的，追究该部门行政责任。市外资局为方便申请人提出行政许可申请，开通了外商投资网上审批系统。此外，从行政许可案卷抽查情况看，大多数单位都能按照行政许可的要求认真规范自身的行政许可行为。如市交通委的行政许可严格按照法律规范，依法实施行政许可，并且在案卷中都有事后监督检查的内容。市旅游局、市教育局等单位均较好地履行了一次性告知和公示义务，便民、高效意识较强。
2、行政处罚基本作到主体合法、事实清楚、程序规范，档案有序
作为《暂行办法》中另一项重要内容，本次检查对其他行政行为的检查侧重点放在了对于行政处罚案卷的评查上。从本次检查抽查的100多件行政处罚案卷的情况看，基本上能做到主体合法、事实清楚、程序规范，档案有序。不仅如此，一些行政执法部门还在行政处罚制度上有所创新。如市物价局建立了行政处罚案件回访制度，定期对被处罚人进行回访。市地税局依托现有的税收征管信息系统，将作出税务行政处罚决定的过程纳入信息化管理，并设计了强制告知程序，执法人员必须在完成告知程序，听取相对人的陈述和申辩后，才能够继续制作行政处罚决定书。
3、加强对抽象行政行为的监督，规范性文件的审查和备案工作得到重视和加强
从本次自查和抽查的情况看，大多数单位对本部门规范性文件的制定和备案工作都有了一定程度的重视。湖里区政府在各区政府中率先建立了规范性文件制定规程和备案工作制度，印发了《湖里区人民政府关于进一步加强规范性文件制定和备案工作的通知》及规范性文件制定和备案流程。海沧区政府针对规范性文件事后备案发现错误较难纠正及影响较大的特点，通过颁布《海沧区人民政府规范性文件制定程序及备案规定》，将事后备案改为事前由政府办审查，再报市法制局预审，从而避免了规范性文件制定中可能发生的错误。同时，从已备案的规范性文件来看，对存在合法性问题的规范性文件，大多数单位都能认真纠错，及时修改。规范性文件报备率较高的部门有市劳动和社会保障局、市国土资源与房产管理局、市工商局等。
4、依法行政的意识和水平得到进一步提高
作为行政机关依法行政情况的一个重要检验指标，本次执法检查也将各单位的行政复议、行政诉讼案件情况以及案件执行纠错情况纳入检查范围。从听取汇报及查阅相关案卷材料的情况看，首先，大多数单位的行政复议和行政诉讼案件都得到了复议机构和人民法院的维持。其中市质量技术监督局、市药品监督管理局2005年至今的5起行政复议和行政诉讼案件均得到了维持；市海洋与渔业局2006年以来的3起行政复议和行政诉讼案件无一被撤销。其次，对于被撤销的案件，多数单位也能积极纠错，自觉维护复议决定和司法裁判的权威性。
5、机关效能建设的基本制度得到进一步的推动和落实
在行政机关处理内部事务方面，此次检查的重点放在了“限时办结制”、“首问负责制”等九项制度的落实情况。从检查的情况看，多数单位比较重视，并采取了一系列措施加以保障。市规划局出台《厦门市规划局政务督察督办暂行规定》，强化了对行政机关处理内部事务的规范管理；市经发局进一步完善机关效能建设考评工作，设立机关效能投诉箱，聘请机关效能监督员。市民政局、厦门港口管理局等单位市长专线电话和效能投诉的答复和办理率均达100%。
6、重视责任落实，责任追究初见成效
从这次检查的情况看，自《暂行办法》实施以来，已有部分单位对行政机关工作人员行政过错责任进行了追究。市国土资源与房产管理局依据《暂行办法》作出政纪处分4人次，效能告诫1人次；市公安局对14名属于行政过错责任追究范畴的民警实施了行政告诫；思明区政府对违反有关规定给予责任追究的有14人14件，其中效能告诫1人1件、诫勉教育3人3件、全区通报批评的9件9人；集美区政府对2人实施了效能告诫，取消了5个单位评先评优资格，对23人、3个单位进行了通报批评；同安区政府因效能问题被通报批评的有10人次，被效能告诫的有9人次。通过落实行政过错责任追究，进一步提高了行政机关工作人员依法行政的意识和水平。
（二）存在的主要问题
1、在对《暂行办法》的重视程度以及学习、宣传的广泛性和持久性方面还存在一些薄弱环节
作为一部凸显其科学性、前瞻性、针对性及可操作性的政府规章，《暂行办法》较详尽列举了行政机关及其工作人员在实施行政许可、行政处罚、强制措施及其他具体行政行为，处理行政内部事务，制定规范性文件等4大类行政行为时可能存在的33种违规违法行为，其目的在于促使广大干部能够进一步明确什么是该做的、什么是不该做的，如果行政不作为或乱作为，则要承担相应的行政过错责任。但从各单位自查和部分单位的抽查情况看，虽然大多数单位对《暂行办法》都有所了解，但在宣传的广度、深度和持久性方面仍有欠缺，个别单位领导对《暂行办法》的执行意识还比较淡薄。一些单位仅把《暂行办法》作为规范行政机关及其工作人员的内部文件，并未认识到其属于政府规章，没有大张旗鼓地向社会进行广泛宣传，以自觉接受社会各界的评议和监督。究其原因，主要是相关部门和单位还不够，直接导致学习和贯彻落实工作上存在一定的差距。
2、依法行政效果彰显，但仍存不足
（1）在行政许可方面，一些单位在高效便民以及行政许可程序规范、事后监管方面还有不小的差距。如部分单位在行政许可过程中存在没有行政许可受理文书，没有履行一次性告知义务，存在超出法定期限作出行政许可决定等现象，没有开展行政许可作出后的监管活动的现象较为普遍。另外，大多数单位的行政许可案卷没有进行归档，存在相关行政许可材料保存不完整等现象。
（2）在行政处罚方面，仍然存在执法程序不规范等问题。其主要表现为：①法律救济手段告知不完整甚至告知错误。包括未将对行政处罚决定不服直接向人民法院提起行政诉讼的法定期限告知当事人，或者没有明确告知当事人具体到哪个法院提起行政诉讼或告知错误等；②个别单位的行政处罚仍存在较严重的程序问题。如应该告知听证的未告知当事人有听证的权利，或者没有给足法定的三天听证期限就作出了行政处罚决定；有的应当适用一般程序的案件却适用了简易程序等；③有的行政处罚案卷立案登记表中，没有部门和单位领导的意见，询问笔录中询问人只有一人签字等；④个别单位的行政处罚文书不规范等等。
（3）在规范性文件的制定和备案方面，未在规定时间内备案及选择性备案的现象仍大量存在，一些单位制定的规范性文件还存在不同程度的合法性问题。究其原因，主要是由于：①部分单位的领导对规范性文件制定和备案工作的重视程度不够；②一些单位的相关经办人员对什么是规范性文件及报备规程缺乏准确的理解；③部分单位规范性文件报备的内部流转程序混乱，缺乏统一的规范性文件审查和报备渠道。
（4）在行政复议、行政诉讼及案件执行纠错方面，仍有个别单位置国家法律于不顾，拒不执行已经生效的复议决定和司法判决，拖延不办或故意不作为，在社会上造成了较坏的影响。如市劳动和社会保障局有两起行政复议和行政诉讼案件分别被复议机关和人民法院撤销，并责令其限期重新作出具体行政行为，但该局在规定期限内均未重新作出处理。
（5）在行政机关处理内部事务方面，各单位执行情况参差不齐。个别单位未制定相关落实措施或者实施意见，也没有采用上墙或者其他方式对“同岗替代制”、“一次性告知制”等九项制度情况进行公示。还有个别单位在工作交接上存在严重脱节，不仅影响了工作效率，也使违法行为得不到及时的处理。如市市政园林局与市城市管理行政执法局对燃气管理违法行为的监督检查与行政处罚上缺乏相互配合与协调，市市政园林局移送给市城市管理行政执法局的许多燃气违法案件，均没反馈处理结果。
3、仍有相当一部分单位至今未运用《暂行办法》相关条款对本部门行政机关工作人员的行政过错行为进行追究
通过检查发现，除了少数几个区政府和市直部门以外，绝大多数单位至今都没有运用《暂行办法》相关条款对本单位工作人员的行政过错行为进行过追究。这一方面说明相关行政机关及其工作人员依法行政水平有了较大提高，自觉遵守《暂行办法》的意识大大增强，以致行政过错行为发生较少，另一方面也说明：①不少单位对《暂行办法》中所规定的行政过错行为并不是十分了解，有些本可以依照《暂行办法》进行行政过错追究的行为也被忽略了；②相当一部分单位碍于情面，只要不是上级机关督办的，大多也是不了了之或以一般性的批评教育方式代替。
二、推行行政执法责任制工作情况
推行行政执法责任制工作是我市今年依法行政工作的一项重要工作。为此，本次执法检查在检查贯彻执行《暂行办法》一年多来情况的同时，也有所侧重地对今年以来我市各区政府、市直各执法部门推行行政执法责任制工作情况进行了一次全面检查，以期扎实推进分解职权、落实责任工作的顺利进行。
（一）好的方面
1、步调一致，建立健全推行行政执法责任制组织机构，制定推行行政执法责任制实施方案
今年2月初，市政府即按照《省实施意见》的要求，组织成立了由市政府分管领导任组长，法制、人事、监察、编办、效能办等部门参加的“厦门市行政执法责任制实施工作领导小组”，并结合厦门实际，制定了《厦门市人民政府办公厅关于推行行政执法责任制的实施意见》（厦府办〔2006〕26号，以下简称《市实施意见》），明确了具体实施方案。文件下发后，各区政府、市直各执法部门都积极行动起来，在规定时间内先后成立了由本单位主要领导或分管领导为组长的行政执法责任制实施工作领导小组，制定了相应的推行行政执法责任制实施方案，并将把建立和推行行政执法责任制列入重要工作议程。
2、精心组织，全力做好行政执法依据梳理工作
根据《省实施意见》和《市实施意见》的要求，各区政府、市直各执法部门都组织专门人员对本单位包括行政执法主体及依据，以及行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政监督检查和其他行政执法行为等9项行政行为依据进行梳理。尽管行政执法依据梳理工作时间紧、任务重，但我市6个区政府、51个市直执法部门都先后完成了本部门的行政执法依据梳理工作。通过梳理，绝大多数单位都借此摸清了“家底”，对本单位依法行政水平的提高起到了很好的促进作用。
3、扎实做好行政执法依据的审查和行政执法主体及依据的公布工作
从今年4月下旬开始，由市法制局牵头，从市编办、市监察局、市人事局、市人防办等单位抽调工作人员，对全市51个市直执法部门的行政执法依据梳理资料汇编进行实质性审查。由于相关执法部门积极配合，使得审查工作进展顺利。与此同时，各区政府也认真做好所属执法部门行政执法依据梳理结果的审查。
此外，根据省政府公布行政执法主体及依据的步骤，市法制局目前已着手对拟公布的市直执法部门的主体及依据进行复审，待市政府批准后即予以公布。
4、认真准备，开展分解职权、落实责任的试点工作
根据省政府法制办的意见，分解职权工作可选择一些条件好的单位先行试点。在这次检查中了解到，我市目前已有湖里区政府、市交通委、市教育局、市规划局等单位开始着手分解职权、落实责任的工作，其他单位也都认真着手这方面的准备。
（二）存在的主要问题
1、少数部门特别是一些区政府法制机构不健全，人手少，直接影响了行政执法责任制的推行工作；
2、少数部门领导对推行行政执法责任制工作认识不足，重视程度不够，缺乏统一领导和必要的人员和经费保障；
3、部门之间在推行行政执法责任制的力度方面还不够平衡，一定程度上影响了全市推行行政执法责任制工作的整体推进。
三、下一步工作打算
（一）切实提高认识，采取多种令群众喜闻乐见的形式，进一步加大对《暂行办法》和推行行政执法责任制工作的学习和宣传力度
一是通过广泛、深入、持久的学习和宣传，切实提高相关单位，特别是领导干部对《暂行办法》和推行行政执法责任制工作的重视程度。不仅使行政机关及其工作人员熟知熟记有关规定，还要让广大行政相对人及社会各界对《暂行办法》和推行行政执法责任制工作有所了解，从而有利于社会各界从不同角度、全方位地对行政机关及其工作人员的行政行为进行监督，以营造我市良好、和谐的社会和法制环境。
二是针对检查发现的大多数单位法制力量较为薄弱的现状，建议从依法行政，建立法治政府的角度，不断加强和完善各单位的法制工作建设，充实法制人员力量，进一步落实推行行政执法责任制的工作人员、场所和经费保障，以保证相关法制工作的正常开展和相关职能的落实。
（二）采取积极措施，严格规范程序，进一步提高依法行政水平
一是结合《暂行办法》，继续深入开展《中华人民共和国行政许可法》以及《厦门市实施行政许可若干规定》的学习宣传和贯彻实施工作，切实规范行政许可行为，完善行政许可程序，强化行政许可事后监督，管理好行政许可档案，真正体现行政许可法高效、便民的立法宗旨。
二是各区政府、市直各执法部门应按照市里的统一部署进一步贯彻《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》和《省实施意见》，加快工作步伐，在已经完成行政执法依据梳理工作的基础上，积极着手明确分解执法职权，确定执法责任工作的开展。
三是切实加大对行政执法人员执法水平的培训，并结合定期或者不定期的案卷评查或者讲评，进一步规范行政处罚主体和行政处罚程序，做到主体适合，违法事实清楚，证据确凿，程序合法，归档完整。
四是根据《厦门市行政执法责任制暂行规定》、《暂行办法》和《厦门市法制局关于印发〈规范性文件备案操作规程〉的通知》的要求，提高认识，理顺报备环节，扎实做好规范性文件的制定和报备工作，做到有件必报，有错必纠。在这方面，建议通过修改《厦门市行政执法责任制暂行规定》等方式，将目前规范性文件事后备案改为事前审查，即未经市政府法制部门审查通过的规范性文件一律无效，并不得向社会公布，以及从制度上切实改变目前规范性文件不报备和选择报备的现状。
五是牢固树立法律至上及依法行政意识，对已经生效的行政复议决定和司法裁判必须做到不折不扣地执行，自觉维护法律的权威。同时，建议今后对被复议机构和人民法院撤销的行政案件，要依据《暂行办法》的有关规定，视不同情形，依法追究相关责任人的行政过错责任。
六是进一步改进行政机关处理内部事务工作的管理和落实，通过建立健全相应的配套制度，严格执行“限时办结制”、“首问负责制”等九项制度，做好本单位的效能建设工作，进一步提高行政机关的工作效率。此外，相关单位还应不断提高认识，切实加强工作上的配合与协调，避免因工作上的脱节而造成的行政不作为的发生。
（三）破除人情观念，严格行政过错责任追究
各级行政机关应严格按照《暂行办法》的规定，破除人情观念，在法定职权范围内，准确运用《暂行办法》的相关规定，及时、有效地对行政机关工作人员的行政过错行为进行责任追究，使《暂行办法》能够在促进行政机关及其工作人员依法、公正、高效实施行政管理方面发挥更大的作用。
（四）进一步建立健全执法检查制度，将对《暂行办法》和推行行政执法责任制工作执行情况的检查经常化、制度化
如结合绩效评估，采取每年抽取部分区政府及市直部门进行《暂行办法》贯彻情况的执法检查的做法，每三年轮查一遍，有效落实《暂行办法》，以切实提高我市各级行政机关依法行政的水平。强化对各区政府、市直各执法部门推行行政执法责任制工作的监督检查，确保我市推行行政执法责任制工作能按照省政府的要求按时完成。
（五）注重理顺发展与依法行政的关系
结合我市跨越式发展以及构建海峡西岸经济区中心城市的新形势，在“大开发、大建设、大发展”的同时，各级行政执法部门更应保持清醒的头脑，严格依法行政、认真履行职责，真正做到“超常规、不违规”。
