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近年来，各级审计机关认真履行职责，积极探索开展全部政府性资金审计，在规范财政资金运作、加强财政财务管理、服务领导宏观决策、推动财政体制改革、提高财政绩效水平、维护财政资金安全和促进党风廉政建设等方面取得了较为明显的实效，为推动构建财政审计大格局迈出坚实的一步。但仍存在审计范围不够完整，审计覆盖面比较小，整合审计资源力度不够，地区间发展不平衡，审计结果报告和审计工作报告（以下简称“两个报告”）质量有待进一步提高，宏观性和建设性作用发挥不够明显等问题。为了认真贯彻审计署《关于进一步加强财政审计工作的意见》（审财发〔2010〕143号）和全国、省财政审计工作座谈会精神，加快推进审计转型，完整把握财政审计范围，加大资源整合力度，有效开展全部政府性资金审计，更好地服务跨越发展，现就全市各级审计机关进一步加强全部政府性资金审计工作提出如下意见：

一、指导思想

党的十七大提出“要完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督”，国务院要求“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。全部政府性财政收支管理贯穿于财政资金收入、分配和使用的全过程，涉及财政收入征管、预算编制、执行、调整和决算等各个方面。开展全部政府性资金审计，建立“以预算执行为主线、全部政府性资金为主要内容、财政专项资金为重点”的财政审计新模式与构建财政审计大格局的方向和基本内容是一致的，是深化财政审计工作发展的方向，是全面履行法定审计职责的一项重要举措。开展全部政府性资金审计的指导思想：以科学发展观为指导，坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的总体要求和“依法审计、服务发展、关注民生、促进和谐”的审计工作思路，紧紧围绕全市经济社会发展大局，认真履行审计监督职责，加快审计转型，创新管理机制，努力构建财政审计大格局，有效服务福州跨越发展，充分发挥审计的“免疫系统”功能作用。

二、目标要求

开展全部政府性资金审计的目标任务：以促进规范政府性资金管理，提高政府性资金使用效益，推动建立完整的政府预算体系，促进完善社会主义公共财政制度为目标，以摸清一级政府管理支配的所有政府性资金为基础，以本级预算执行及其他财政收支“两个报告”为核心成果，各专业审计相融合，科学整合审计资源，改进审计组织方式，实现“预算收支审计全口径，使用财政资金对象全覆盖，财政资金审计监督全过程”的全部政府性资金整体及分类审计跟进。一是注重整体性，摸清全市全部政府性资金总量规模及增长情况、收支结构及变动情况、结余资金及变动情况，构建数据库、建立绩效评价指标，对全部政府性资金的总体情况作出评价。二是注重效益性，要把绩效审计的理念贯穿于全部政府性资金审计的每一个项目中，从真实合法性审计入手，以责任履行和责任追究为重点，揭示和反映政策实施效果和资金使用效益。三是注重宏观性，在查处当前预算管理和财政体制运行中突出问题的同时，更加注重从体制、机制和制度层面揭示问题，分析原因，对一些涉及宏观政策的问题提出审计意见。四是注重建设性，对关系财政经济发展的重要问题提出建设性意见，为政府决策提供依据和可行性建议，推动全部政府性资金的规范管理和推进预算管理体制改革进程。

为实现上述目标任务，各级审计机关要紧紧围绕“两个报告”，完整把握审计范围，坚持“以预算执行为主线、全部政府性资金为主要内容、财政专项资金为重点”的财政审计新模式，深入开展“加快审计转型”活动，努力构建财政审计大格局，着力推进“五个转变”：一是由偏重于微观层面向关注宏观层面的审计监督转变，更加注重从完善体制、机制、制度以及政策层面思考审计发现的问题；二是由主要关注财政预算内资金向全方位关注政府性资金转变，促进建立健全公共财政管理体制；三是由合规审计向合规审计与绩效审计并重转变，促进提高财政资金使用效益；四是由手工账册审计向计算机审计转变，积极探索以在线审计、实时审计为特征的联网审计，切实提高在信息化条件下的审计工作能力；五是由处理处罚为主向审计处理处罚与监督服务并重转变，促进树立“审计是手段、服务是目的”的科学理念。

三、范围与内容

根据审计署《关于进一步加强财政审计的意见》和政府收支分类科目内容构成及审计署构建财政审计大格局的要求，全部政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金，收入种类主要包括以下四类：一是政府部门凭借法律法规赋予的公共权力取得的税收收入、政府性基金、罚款和捐赠收入等财政性资金；二是政府部门凭借公共产权取得的国有资产收益、土地出让金、政府性收费和特许权收入；三是由政府部门管理、需要承担最终支付责任的养老保险金、医疗保险金、失业保险金、工伤保险金和生育保险金等各项社会保障金；四是政府部门直接或其投融资机构通过担保、借贷形成的地方政府性债务资金，主要包括外债、借入上级财政资金、国债转贷等财政部门债务；政府设立的融资平台公司用于基础设施或公共服务投入的债务资金等。全部政府性资金审计内容主要包括以总量规模为着眼点的全部政府性资金专项审计调查和体现各类政府性资金审计要求的专项审计和审计调查。

㈠全部政府性资金专项审计调查

每年结合预算执行审计开展一次全部政府性资金专项审计调查，按照全部政府性资金的范围内容，摸清总量规模及增长情况、收支结构变动及结余情况。在此基础上关注财政、地税部门组织各项收入的真实、完整、合法和效益，关注政府性资金特别是预算资金的分配、批复、资金转拨的内控制度的规范、透明、公正，资金在使用过程中的合法、合理和效益，分析财政部门管理的各项专项资金设置及使用的合理性。每年要对一定比例的部门综合预算编制、预算执行及决算效果进行重点审计和评价。

1.审计范围

审计范围包括：一般预算资金、基金预算资金、预算外核算管理的政府非税收入（包括行政事业性收费、政府性基金、以前年度土地出让金、国有资本经营及国有资源有偿使用收入、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府资金产生的利息收入）、各类专项资金（社保资金、偿债基金、支农资金、扶贫救灾、粮食风险基金、财政周转金、产权基金等专户收支的专项资金）、政府性债务、其他财政收支。

2.审计重点

⑴本级全部政府性资金收支规模、结构及管理情况。主要审计各类政府性资金是否归口财政部门管理，核算是否合规准确，使用是否符合部门综合预算要求，应纳入预算管理的资金是否逐年规范。

⑵预算执行总体情况。主要审计财政部门预算编制和向各部门批复预算情况，年中对各部门资金追加调整情况，各部门预算执行总体情况；超收收入的分配和预算调整情况；转移支付的预算编制及执行总体情况，一般转移支付与专项转移支付的比例及结构情况。

⑶预算收入的真实、完整和合法性。主要审计政府有关部门包括财政部门组织的各类政府非税收入特别是土地出让金的征管情况以及各项政府收入的减免、返还、退库情况；地方税务部门组织的各项税收的征管情况和执行税务稽查情况。

⑷各项财政转移支付资金包括体制补助、均衡性转移支出、结算补助、专项补助、其他补助的项目依据、基础数据、结算办法，并对转移支付项目的合法、规范和透明作出评价。与市、县本级预算执行审计相结合，检查市本级、各县是否将转移支付资金全部纳入预算编制范围，专项转移支付资金的拨付及使用效益情况，是否存在滞留、移用等问题以及地方配套资金的到位情况。

⑸部门预算执行情况及决算效果。福州市局对市本级一级预算执行部门一般每3年轮审一遍，县区局审计机关可根据实际情况确定。一是检查部门预算编制是否符合合法性、真实性、完整性原则；部门预算的编制是否涵盖部门或单位的所有收入和支出；部门预算是否细化到具体预算单位和项目，并细化到按预算科目划分的各支出功能。二是检查支出的真实合法效益性，是否存在虚列支出等违法违规支出行为；分析支出结构，资金的使用方向是否符合部门政策目标，评价资金使用绩效。三是对二、三级预算单位有重点有选择地开展延伸审计，重点对下属单位使用政府性资金以及资金结转结余和暂存暂付情况、执行“收支两条线”管理情况、国有资产使用管理情况、对外投资情况、遵守财经纪律和财政财务制度情况及内部控制制度建立和执行情况进行审计。检查是否存在违规收费、一级预算单位支出向二、三级单位转移、挤占挪用专项经费等问题。

㈡全部政府性资金组成内容审计和专项审计调查

按目前我市全部政府性资金的组成及管理现状，全部政府性资金来源由一般预算收入、基金预算收入、预算外的行政事业性收费及政府性基金收入、各类专项资金、社保资金、政府性债务及其他财政收支等组成。

1.一般预算收入。审计本级一般预算收入的真实合法性；上级转移支付资金核算的正确性，专项补助是否及时拨付，有无滞留挪用等违规情况；补助下级支出分配的合理性和效益性；调入调出资金的真实合法性。

关注国有资本收益和管理情况。掌握本级政府运行国有资本经营预算情况，在摸清收入总量及收支使用管理情况的基础上，结合具体情况安排与之相关的审计及专项审计调查项目。可结合国有企业经营管理情况，审计国有及国有控股企业，促进国有资产的安全完整和保值增值，提出下一步推动我市实行国有资本经营预算编制和执行的意见和建议。

2.基金预算收入。审计政府性基金收入的真实合法完整性，按规定纳入基金预算的政府性基金是否均纳入预算管理；上级转移支付资金核算的正确性，专项补助是否及时拨付，有无滞留挪用等违规情况；补助下级支出分配的合理性和效益性；基金使用的合法性和效益性。

关注土地征用、出让行为是否合法、公开、透明，土地资金使用管理是否合法有效等，以规范土地出让行为，提高土地资金使用效率。

3.预算外的行政事业性收费及政府性基金收入。在摸清总量结构及预算管理情况的基础上，结合部门预算执行审计，市局规划三年对该部分资金轮审一遍，其他县、区局审计机关至少每5年轮审一遍。主要关注收入项目的合法合规性，执行“收支两条线”管理情况，支出是否合法有效。

4.各类专项资金。审计财政部门管理的各类财政性专项资金的种类、资金总量和分布，专项资金设置的合法合理性，各级审计机关结合当地专项资金的种类和政府工作重点每年选择一定比例的专项资金开展专项审计或审计调查。

5.社保资金。社保资金属于每年规定必审项目。应以效益审计为主要方式，以促进社会保障资金的安全完整、规范管理为目标，审计社保资金的收支及管理使用情况，掌握社保资金总体状况，着力从体制性障碍、制度性缺失和管理上重大漏洞揭露并分析问题，促进建立社会保障预算，实现社会保障目标，维护人民群众切身利益，促进社会和谐。

6. 财政周转金。除在每年的全部政府性资金专项审计调查中摸清总量情况外，主要关注财政周转金的回收情况，可结合当地财政周转金的清理，专题研究财政周转金这项财政沉淀资金如何合理地加以利用。

7.政府负债。了解政府负债现状，分析政府负债使用方向及其绩效；了解负债的偿还渠道和偿还机制，分析评价政府债务承受能力和偿还能力；揭示政府负债中存在的问题和原因，促进各级政府建立规范、健全的政府负债管理机制。

8.其它政府性资金审计。

四、保障措施

全部政府性资金审计是审计机关以摸清一级政府管理支配的所有资金为基础，以促进公共财政制度建立和推进行政管理体制改革为目标，以本级预算执行及其他财政收支“两个报告”为核心成果，整合审计资源，统一协调审计目标和力量的新型审计模式。当前要重点抓好以下工作：

㈠整合审计资源

要按照全部政府性资金完整的财政审计范围，对审计计划、组织实施和成果利用进行统筹管理，加快构建财政审计大格局的步伐。一是整合审计计划，统一审计目标。每年要开展一次全部政府性资金专项审计调查，密切关注全市全部政府性资金总量规模及结构的变动情况，以审计成果为导向，研究提出一揽子有份量、出成果、有影响的项目计划。同时，根据全部政府性资金的各组成部分，制定三年或五年轮审一遍的中长期审计计划，并根据审计力量和需求提高各组成部分的审计频率。二是整合审计方案，统一审计内容。对年度财政审计项目计划要制定统一的总体方案，各审计项目据此制定审计工作方案和审计实施方案，确保各层次审计方案之间审计内容和审计重点的一致。制定全部政府性资金审计调查总体方案，以财政部门资金为轴心，专项资金审计和审计调查相结合；各政府资金专项审计方案应与全部政府性资金审计调查总体方案相衔接。三是整合审计力量，统一组织实施。建立健全领导、组织、协调和沟通工作机制，根据全部政府性资金审计的特点和需要，兼顾审计力量和专业优势，将纳入全部政府性资金审计调查工作总体方案的各审计项目均衡地落实到各审计业务部门组织实施。加强实施过程中的统筹协调，各级审计机关要上下联动，形成合力。审计机关内部也要在考虑部门职责分工的基础上统筹调配。四是整合审计报告，统一成果利用。从加强财政管理、推进体制改革和提高财政绩效水平的高度来整合审计成果，综合反映体制、机制和制度性问题，提出对策建议。全部政府性资金审计成果以“两个报告”为核心，同时包括专项审计报告、审计简报、审计信息专报、审计要情、审计调查报告等形式。全部政府性资金审计中涉及总体收支结构、财政家底等资料应在审计结果报告中全面反映，其它应用途径要根据各地实际出发，可以采用写入审计工作报告、非正式书面向政府领导报告等途径。对全部政府性资金专项审计结果要按“积极稳妥、循序渐进”的原则，要结合当地党委政府的要求，逐步推行审计结果公告制，进行全部公告或部分公告。

㈡明确职责分工

凡列入上半年“同级审”涉及全部政府性资金审计内容项目，要求统一进行审前调查。审前调查的主要内容：摸清当地有多少类政府性资金、政府性资金的管理部门、资金的管理模式（预算或非预算管理）、资金的运行模式（国库、专户、转移支付）、信息化水平等。按照全部政府资金表格要求的总体数据由预算执行审计组负责；部门专项资金审计项目由相关业务处的审计组负责；实施部门预算执行审计项目的政府负债调查由相关审计组负责。各职能部门具体分工明确如下：

财政审计：负责全部政府性资金审计调查总体方案的制订；负责财政、地税部门的审计工作，通过对财政部门的审计及对相关单位的延伸，摸清全部政府性资金总量规模、收支结构，负责“同级审”两个报告中体现全部政府性资金审计内容的起草工作。

投资审计：按照政府投资项目审计要求，负责开展政府性资金投资项目的审计工作。结合预算执行情况审计，从宏观上把握政府性建设资金的投资结构、配置效率，投资项目管理情况和绩效，并负责汇总形成政府投资审计综合报告。

农业资源环保审计：根据处室职责分工，制订好对相关政府性资金审计规划和提出年度实施的审计计划，完成全部政府性资金审计需要做好的相关审计项目，做好审计成果提炼应用。

社会保障审计：负责制订各项社会保险基金审计工作方案，组织开展社会保险基金审计工作，汇总社保基金审计情况并形成综合报告。

行政事业审计：负责统一制订部门预算执行审计工作方案，组织相关处室开展部门预算执行及其效果审计工作。每年结合政府中心工作和审计工作重点选择政府公共产品资金开展专项审计调查，或选择政府资金收支管理使用的某一环节开展专项审计调查。

经贸审计：负责统一制订国有企业财务收支审计工作方案，组织开展企业审计并汇总形成国有企业财务收支审计综合报告。

经济责任审计：负责督促部门经济责任审计项目按全部政府性资金要求开展审计；按全部政府性资金审计的要求组织开展全市（含省审计厅授权）的经济责任审计工作，汇总形成部门经济责任审计和县（市）、区长经济责任审计综合报告。

综合审计处：负责全部政府性资金审计计划制订、管理及跟踪督查工作；负责“两个报告”所需审计工作数据统计工作，在审计署统计报表口径规定的基础上，研究制订科学合理的统计指标；负责全部政府性资金审计成果整体提升；法规部门负责全部政府性资金审计成果的审核和对外公告工作。

办公室：计算机审计中心为做好全部政府性资金审计数据保管与保密工作提供技术支撑；协助处室开发全部政府性资金审计软件，为全部政府性资金审计工作提供计算机审计技术支撑；加强培训等工作，提供政府性资金审计后勤保障。

审计学会：与审计业务部门加强合作，促进审计实务与理论研究的结合，推动全部政府性资金审计理论研究工作。

㈢完善管理机制

建立健全适应全部政府性资金审计要求的审计管理机制。一是加大绩效审计份量。要把绩效审计的理念贯穿于全部政府性资金审计的各个项目中，关注财政资金分配使用中的损失浪费现象，对财政资金使用方向与目标的符合性、实现程度进行评价，探索建立全部政府性资金绩效评价的基本方法和框架。二是加快传统审计与计算机审计的融合。抓好ao系统的应用，不断完善地税计算机审计方法，总结推广财政审计小软件、小工具、小模块的开发和应用，进一步完善财政审计资料数据库及分析系统，提高全部政府性资金审计中计算机的运用水平。大力开展部门预算联网审计，努力推动与财政、税务等部门的联网工作。逐步建立“预算跟踪＋联网核查”的审计模式，研究联网审计的操作规程、技术要求和具体实施办法。三是健全审计质量控制机制。上级审计机关在“上审下”中对下级审计机关的全部政府性资金审计进行审核。要按照全部政府性资金审计的要求开展“上审下”财政决算审计和经济责任审计，并对下级审计机关“同级审”与本级全部政府性资金的审计情况进行核实检查。市局编制全部政府性资金专项审计调查总体方案、相关同步审计和审计调查方案。县（市）、区审计机关按照全部政府性资金审计总体方案和有关同步方案的要求，每年“同级审”结束后，向市级审计机关报送全部政府性资金汇总表格和电子数据及有关审计综合报告或专项报告。市局财政审计协调小组负责搜集汇总本级和全市全部政府性资金电子数据，通过对涉及财政等部门的全部政府性资金数据的积累，逐步实现对数据进行更为具体的分析，对数据变化中存在的异常情况进行重点关注。四是完善审计整改落实机制。对人大审计工作报告审议意见落实情况的跟踪督查力度，由审计项目责任处室具体落实，综合处按规定时间汇总上报。对上一年度审计工作反映各项问题的整改情况，审计项目责任处室要对整改情况进行跟踪落实，形成专门材料于每年4月底前上报综合处。对属于全部政府性资金管理的跨处室共性或全局性的问题，在审计的基础上，由相关责任处室与综合处共同研究建议措施。对属于单个审计项目存在问题的整改，由项目责任处室负责落实。五是增强配合保障。各级审计机关要积极宣传新修订的《审计法实施条例》和《国家审计准则》及《监督法》等法律法规，加强与财政、地税部门的协调联系，促进财政、地税部门按要求提供与全部政府性资金审计相关的财政、财务数据及业务数据的书面和电子文档，保障审计工作的顺利开展。