广西壮族自治区发展和改革委员会关于进一步明确我区以工代赈及易地扶贫搬迁计划管理有关事项的通知
（桂发改地区〔2009〕1094号）
各市发展改革委：
多年以来，我区以工代赈及易地扶贫搬迁工作在各级发改部门的共同努力下，取得了显著的成效，极大地改善了贫困地区群众的生产、生活条件。
为进一步提高认识，统一思想，现对我区以工代赈及易地扶贫搬迁计划实施过程中存在的有关问题进行梳理、明晰，并按照国家及自治区有关精神提出下一步工作要求，以确保相关工作正常有序开展。
各地要认真结合当地实际，在深入理解和掌握国家、自治区相关政策、规定的基础上，把握好工作方法、积极采取有效措施，团结协作，共同把我区以工代赈及易地扶贫搬迁工作做好、做实。
各市发改委可根据当地实际，进一步细化本通知后下发。
附件：加强我区以工代赈及易地扶贫搬迁计划管理工作的意见
二○○九年十二月六日
附件：
加强我区以工代赈及易地扶贫搬迁计划管理工作的意见
以工代赈（含易地扶贫搬迁）是国家农村扶贫开发的一项重要政策措施，从1985年起，我区就开始实施将国家库存物资采用以工代赈方式帮助贫困地区修建道路和水利工程等农业基础设施的年度计划。随着国家制定并执行《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》的工作局面逐步扩大，以工代赈由实物折款转向政府直接投资，并从“十五”开始，国家针对生活在不适宜人类生存地区的贫困人口进行搬迁，增加实施易地扶贫搬迁试点工程的年度计划（我区于2003年开始实施）。经过二十多年的努力，我区贫困地区农村基础设施建设得到明显改善，为我区加快贫困地区经济发展和困难群众脱贫致富进程打下了良好基础。
但在以工代赈及易地扶贫搬迁项目实施过程中也遇到一些认识上和实际操作上的问题，这些问题都与国家相关政策有关，因此，有必要对一些原则性的问题作必要的重申，以进一步理清工作思路，解决好相关的问题。现将加强我区以工代赈及易地扶贫搬迁计划管理工作的有关事项强调如下：
一、进一步明确国家以工代赈及易地扶贫搬迁资金投向
当前，部分市、县要求将以工代赈及易地扶贫搬迁资金投向扩大到自治区面上县。针对投向问题我们也多次向国家发改委申请，但有关部门表示在国家现行扶贫开发政策框架下，还不能扩大计划实施范围，主要原因是国家扶贫政策对中央财政扶贫资金投向有严格的规定，尤其是以工代赈及易地扶贫搬迁资金投向有明确限定。从2002年开始，国家发改委连续多年下发了要保障以工代赈及易地扶贫搬迁计划安排集中于国家扶贫开发工作重点县范围内的系列文件，强调中央财政扶贫资金重点解决国家级贫困县的重要性。因此，这些年我区以工代赈及易地扶贫搬迁重点扶持了我区列入国家扶贫开发工作重点县范围的28个县，促使这些地区农村基础设施建设水平得到极大提高，保障我区贯彻实施国家新阶段扶贫开发规划（2001-2010年）的持续性。对未列入国家贫困县范围的其他贫困地区，有关扩大以工代赈及易地扶贫搬迁计划覆盖区域、让更多的农村地区享受国家扶贫开发政策等要求，在现行政策框架下，尚无法安排较多的扶贫资金。
二、继续保持现行计划管理体系的稳定性
目前，我区以工代赈及易地扶贫搬迁计划管理以逐级分工、各负其责的管理体系，承担以工代赈及易地扶贫搬迁工作的具体管理职责。按国家“省负总责”的计划管理要求，我区建立了行之有效的工作体系，即自治区发改部门负责计划的组织编制、上报、下达及管理工作，市级发改部门负责项目的协调监督工作，县级发改部门负责工程的组织实施工作。历经多年的实践，各级发展改革部门已充分发挥了以工代赈建设实施主体的作用，在计划安排、项目建设、资金管理、组织协调、监督检查等方面形成有效管理体系，系统化分工、规范性运作保障了各项计划目标责任到位、工作任务到位、管理措施到位。目前，个别市提出改变计划管理体系、将以工代赈及易地扶贫搬迁项目切块由市级发改部门实施等要求，与现有规章制度不相符，也是国家发改委明确制止的做法。
因此，结合发改部门的综合性职责，各级发改部门要重点做好综合协调工作，在保障现行计划管理体系稳定的前提下，通过进一步细化分工，理清责权。在分级管理的体系构架下，各项管理工作在哪个层面操作、由哪些部门实施等具体事项，可根据各地机构设置和人员力量等因素按因地制宜原则予以解决。对于以工代赈及易地扶贫搬迁计划管理工作事项不多的，考虑减少中间环节，采取自治区直接对县的垂直管理方式，探索“省管县”的工作模式。
三、确保计划的严肃性
以工代赈计划及易地扶贫搬迁试点工程计划均为国家指令性计划，计划下达的中央投资及建设任务必须完成。以工代赈及易地扶贫搬迁工作依照国家关于计划到省、项目到省、资金到省、责任到省的要求，自治区发改部门按“省负总责”组织计划管理、项目管理、资金管理、监督检查等计划执行工作，自治区财政、审计等部门也根据发改部门建设计划进行资金划拨管理、资金使用监督审计等工作。自治区下达的年度以工代赈计划及易地扶贫搬迁试点工程计划，已逐个项目列明建设资金、建设标准、建设任务、工程效益等基本内容，原则上不得擅自调整或变更。凡市、县自行调整或变更的计划（如近期百色市发展改革委以批复文对3个县年度计划进行调整），一律无效并要及时纠正，同时对违反政策，擅自作主的行为给予严肃批评。
因此，为保障计划严肃性，按照《国家以工代赈管理办法》相关规定，在自治区下达国家年度计划后，如因特殊原因确需调整的，必须由县发改部门逐级上报，履行报批手续，经自治区发改部门批准并报国家发改委备案后方能调整。通过批复调整后的计划作为项目资金拨付核算、工程竣工验收、审计等工作依据。
四、以工代赈及易地扶贫搬迁计划的项目前期和工程竣工验收工作要完备各项程序
目前存在着前期工作和验收工作走过场的现象。个别市、县认为以工代赈及易地扶贫搬迁的项目工程小、资金少、分布点多，在编报、验收等工作过程中随意性有逐渐加大的趋势，这些思想与国家扶贫开发投入的初衷相背离。为此，要解决因审批把关不严，导致项目前期工作不完备、走过场，从而形成项目建设资金不足、项目无法按计划实施等问题。
在项目前期工作方面，要强调发改项目的基本建设程序。通过进一步完善报、审程序，选择好能够实施、同时也可以顺利推进的项目编报计划，由县发改部门组织编制项目可行性研究报告，市发改部门组织审核批复。另外，按照目前自治区进一步下放审批权限的精神，我区以工代赈及易地扶贫搬迁项目的前期工作已基本采取了委托市级发改部门组织审批、自治区发改部门派员参加的工作方式，加快、从严推进前期工作。
在工程竣工验收方面，要树立发改建设项目的工程形象。项目法人制、项目招投标制、工程监理制、合同管理制等四项制度是项目实施管理的四个“准绳”，必须要完备。在工程建设完工后，必须组织县级工程验收工作（资金使用、实际工程量等内容），再经自治区计划验收（投资完成、计划任务等内容），未符合竣工标准的，不准许验收通过，并限期改进完成。同样，对计划验收，我区也采取了委托市级发改部门组织验收、自治区发改部门派员参加的工作方式，共同把好关、备好案。
五、规范项目建设标准及工程投资补助
包括以工代赈及易地扶贫搬迁计划在内的财政扶贫资金均属于国家补助性质的项目建设投资，地方要有相应的配套资金投入。自治区本级财政每年均列入预算将不低于中央财政扶贫资金额度30%的配套资金用于扶持贫困地区发展，主要使用于各项贫困地区大会战并直接安排于项目建设投资，这也完全达到了中央财政扶贫资金的地方配套比例要求。近年来以工代赈及易地扶贫搬迁的项目建设标准及工程投资补助基本符合我区实际，在我区扶贫开发工作任务仍然任重道远的背景下，从需要解决的项目多、迫切要求扶持的范围广、中央及自治区补助扶贫资金额度限定等因素考虑，仍要继续按近年来项目建设标准及工程投资补助安排计划，以规范建设扶贫项目，逐步完成扶贫工作任务。对有关提高项目建设标准及工程投资补助或提出由国家全部承担等要求，目前仍难以实施。
我区的以工代赈项目实施，六大类建设内容的建设标准依然不变；在国家尚未改变限额投资的大方向下，我区以工代赈工程投资补助已参照相关行业部门进行适度提高（部分项目甚至比行业部门的补助还多），这也是共同努力争取到的结果。至于有关建设资金不足的反映，多数是由于当地超标建设或改变增加原计划任务所致，属于扶贫性质的以工代赈工程的建设标准及投资补助不能脱离贫困地区发展水平，计划项目的确定还是要以定额设计、限额建设的准则执行。
我区的易地扶贫搬迁工程，仍将与搬迁群众密切相关的生产性基础设施、必要的生活设施及社会事业列入主要建设内容。中央预算内易地扶贫搬迁资金用于安置房及其附属设施、安置点社会事业项目基础设施，中央财政扶贫资金配套易地扶贫搬迁投资用于安置点生产经营范畴的建设项目（据了解，财政、扶贫部门并未限定此项投资的资金投向），部分安置基础设施建设项目由以工代赈资金为主进行安排并强调各涉农部门资金投入，形成易地扶贫搬迁以中央及自治区扶贫资金为主要渠道的解决办法，并在条件允许的情况下，搬迁群众可承担部分费用。对于我区连片贫困区域等特困农村，准予将中央预算内专项资金全部安排建设安置房及其附属设施、安置点社会事业项目基础设施，缓解住房为主的建设资金缺口压力。
六、明确限定以工代赈建设内容
《国家以工代赈管理办法》规定，以工代赈建设内容为县乡村公路、农田水利、人畜饮水、基本农田、草场建设、小流域治理等六类农村小型基础设施工程，将以工代赈紧密结合贫困地区经济发展和农民脱贫致富的根本基础，实践证明这是正确的方向。应以“区域发展统领扶贫工作”为理念，也即是将以工代赈融入到当地经济发展全局当中，担当引领贫困地区发展的前导角色。如集中以工代赈资金、项目围绕着农村产业开发展开，因地制宜地通过选择针对性强的贫困地区产业来建设基础设施配套项目，在工作思路上不要陷入直接将扶贫项目用作产业开发的误区。个别市提出要求调整以工代赈建设内容，考虑安排部分生产开发性项目等要求，目前无法实行。
为此，为进一步发挥以工代赈项目的扶贫成效，要因地制宜地选择针对性强的贫困地区产业发展方向建设基础设施配套项目，将以工代赈资金、项目围绕着农村产业开发展开。如在糖蔗区重点建设道路工程，在烤烟区重点建设小型农田水利工程，在桑蚕区重点建设基本农田工程，在产粮区重点建设小流域治理工程，在放牧区重点建设草山草坡工程等等。利用以工代赈作为基建资金的功能，集中投资直接为当地产业发展配套，既起到改善贫困地区基础设施的基础性作用，又发挥引导产业发展的示范性功效，把投资用到“刀刃”上解决关键问题。
七、国家以工代赈投资并未强求贫困县配套项目建设资金
解决贫困问题是各级政府应要共同承担的责任。为此，国家和自治区对有关市、县配套地方扶贫投资有一定要求，但对我区贫困地区而言，地方配套资金所占比例仅仅是象征性的甚或全部免除，国家发改委近年在审批以工代赈计划时也并未将市、县地方配套资金作为安排项目的依据。应该说，以工代赈项目建设资金大部分已由中央投资解决，自治区在编报年度建议计划中也并未强行要求市、县落实地方配套资金，如在近年来开展的系列大会战项目中，地方配套资金均由自治区本级财政解决，以工代赈工程基本由国家和自治区进行投资建设，没有要求地方进行配套。根据民族自治相关规定减免以工代赈县级配套资金、减缓贫困地区财政支出窘境是合理可行的，同时，也鼓励各地对贫困地区加大扶持力度，从当地财力中力所能及地增加拨付扶贫资金，补充以工代赈项目资金投入，完善和提高项目建设水平。
八、安排劳务报酬作为列入以工代赈计划的必要条件
国家明文规定，不允许将群众投工投劳、农作物因施工所受损失等列作以工代赈地方配套资金。“赈济”是以工代赈工程特色，也是其他扶贫资金所不具备的功效。近年，我区各地实施以工代赈计划过于片面强调项目基建资金的功能，着重将以工代赈项目做成偏全偏大的工程，而忽略了“赈济”作用。基于以工代赈可以让困难群众直接受益的性质，各项目县在编报建议计划时应多选择劳动密集型、适宜项目所在地农民工自建的项目，适当加大劳务报酬比例，更多地在工程建设过程中体现“赈”的作用和影响，体现国家准予的直接扶助政策，切实让困难群众直接得到就业机会、享受到以工代赈工程的务工收益。有关将当地群众投工投劳折算为地方配套以争取更多的以工代赈项目等要求，违背以工代赈宗旨。
因此，要将劳务报酬作为列入以工代赈计划的必要条件，合理确定农民工酬劳比例。各县发改部门要按照《国家以工代赈管理办法》，针对农民参与施工和劳务报酬发放制定专门的管理措施，严格按章办事。尤其是属于少数民族聚集、边境、革命老区的地区，从解决集中连片贫困地区特殊问题的角度出发，要真正将以工代赈的直接扶持功效发挥出来，建立劳务报酬操作规章，合理确定酬劳标准，规范支付流程，保障务工农民现金收入。劳务报酬相关规定要分别经过县制订标准、市审核监督、自治区备案的三级工作程序，做到公开、足额、及时发放劳务报酬。
九、易地扶贫搬迁试点资金无法包揽全部安置项目
易地扶贫搬迁作为扶贫开发的工作内容和任务，是当地政府义不容辞的任务，地方政府有着主动承担易地搬迁的工作责任，项目县政府要牵头形成各部门相互配合、沟通协调的工作机制，不仅仅依赖于发改部门独力推进搬迁安置工作。以此为出发点，地方政府要从经济、社会、户籍、土地、民族等多方面综合考虑、统筹安排，统一协调当地各部门的相互配合、共同安排、政策落实等工作，才有可能顺利开展易地扶贫搬迁工作。对易地扶贫搬迁试点工作难度太大，由国家全部包揽安置项目资金等要求，既不合理也不可行。
因此，为稳步推进易地扶贫搬迁试点，在中央补助资金按人口数限定的背景下，易地扶贫搬迁涵盖的生态环境、基础设施、社会事业、住房、产业结构、劳动力培训等多方面领域，分别涉及经济发展、社会事业、资源管理、民生保障等部门或行业，安置点其它相关工程也需要其它渠道资金的支持，必须也应当由当地政府按照中央关于整合政府支农投资的要求，对投资渠道多、规模大的各项支农资金分行业梳理、分部门投入到安置区有关建设项目当中，共同促进易地扶贫搬迁点经济社会发展。
十、发改部门应与其他部门配合协调做好整合资源、项目结合、捆绑资金的工作
我区发改、财政、农业、扶贫等部门都提出把“集中连片贫困地区”作为扶贫开发重点，集中各项扶贫资金和其它支农投资解决制约当地加快发展和群众脱贫致富的突出问题，对贫困地区整体而言，获得了较好的扶持成效。然而，在各项工程建设过程中，尽管也在强调各部门“资金整合”，但仅是区域意义上的资金投入简单加总，并未在相同项目领域上相互补充，致使扶贫项目成效单一、工程建设标准偏低等问题依然存在，尚未能将解决贫困地区发展瓶颈问题的实事做实，贫困地区发展道路仍未充分拓展。为此，依托发改部门的综合管理职责，我们要进一步加强部门相互协作的工作，通过沟通思路取得了解和共识，借助规划衔接掌握信息和项目，结合贫困地区发展方向综合考虑安排各项扶贫资金和其它支农投资的投入，为贫困地区加快发展提供最有效的扶持。（董世俭）
