中共湖南省委、湖南省人民政府关于印发《湖南省医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》的通知
（湘发[2009]24号）
各市州，县市区委，各市州、县市区人民政府，省直机关各单位：
现将《湖南省医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》印发给你们，请结合本地本部门的实际，制订具体的实施方案，认真组织实施。
中共湖南省委
湖南省人民政府
2009年11月18日
湖南省人民政府
2009年11月18日
湖南省医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）
根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号，以下简称《意见》）和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》（国发〔2009〕12号），结合我省实际，制订本实施方案。
一、加快推进基本医疗保障制度建设
（一）扩大基本医疗保障覆盖面。三年内，城镇职工基本医疗保险（以下简称职工医保）、城镇居民基本医疗保险（以下简称居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）覆盖城乡全体居民，参保、参合率均提高到90%以上。
2009年将全部在校大学生纳入居民医保。积极推进城镇非公有制经济组织从业人员和签订劳动合同并与企业建立稳定劳动关系的农民工参加职工医保。参加职工医保有困难的农民工，可自愿选择参加居民医保或户籍所在地的新农合。灵活就业人员和个体工商户可自愿选择参加职工医保或居民医保。
切实解决困难人群的基本医疗保险问题。用两年左右时间，将关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入职工医保，确有困难的，经省人民政府批准后，参加居民医保。政府对符合就业促进法规定的就业困难人员参加职工医保的参保费用按规定给予补贴。城镇低保对象参加居民医保或农村五保户、低保对象参加新农合，对其个人缴费部分通过城乡医疗救助资金给予全额或者部分资助。
各地要完善扩大基本医疗保障覆盖面措施，积极实行职工以单位、城乡居民以家庭、高等院校学生以学校整体登记统一参保或参合。
（二）提高基本医疗保障水平。逐步提高城镇居民医保和新农合筹资标准和保障水平。2010年，各级财政对居民医保和新农合的补助标准提高到每人每年120元，中央财政按每人每年60元对我省给予补助，其余部分省、市、县三级按现行比例分担。适当提高个人缴费标准，到2011年农民个人缴费由现在的20元提高到30元。
逐步提高职工医保、居民医保住院费用实际报销比例，2009年分别提高到75%、50%以上，2011年分别提高到80%、55%以上，其中在县市区、乡镇（社区）医疗卫生机构住院的实际补偿率达到60%以上。2009年，职工医保最高支付限额提高到6万元，大病互助最高支付限额提高到12万元至20万元（具体标准由各统筹地区确定）；居民医保最高支付限额提高到6万元。建立参保人员住院医药费个人自付封顶机制，逐步扩大和提高门诊费用报销范围和比例，2009年各市州要选择1-2个县市区开展门诊费用统筹试点；2010年将试点范围扩大到50%以上的统筹地区；2011年在全省全面推开。
新农合住院费用实际报销比例提高到2011年的50%以上，其中在县、乡医疗卫生机构住院的实际补偿率达到60%以上；最高支付限额提高到6万元。在住院统筹补偿的基础上，2009年在全省42个县市区开展门诊统筹补偿试点，2010年全面实施。从2010年起，参加新农合的农村五保户因病在县、乡医疗机构住院的基本医疗费用实行全免，由新农合基金和农村医疗救助资金统筹解决。
（三）规范基本医疗保障基金管理。各类医保基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。合理控制职工医保基金、居民医保基金的和新农合基金的年度结余和累计结余，结余过多的地方要采取提高保障水平等办法，把结余逐步降到合理水平。职工医保、居民医保、新农合统筹基金当年结余率原则上控制在15%以内，累计结余不超过当年统筹基金的25%。建立职工医保、居民医保缴费年限制度和基本医疗保险基金风险调剂金制度。基金收支情况要定期向社会公布。加快提高职工医保、居民医保基金统筹层次，2009年实现市辖区市级统筹，2010年在50%以上市州实行市级统筹，2011年全面实行市级统筹。
（四）完善城乡医疗救助制度。有效使用救助资金，简化救助资金审批发放程序，资助城乡低保家庭成员、五保户参加居民医保或新农合，逐步提高对经济困难家庭成员自负医疗费用的补助标准。
（五）提高基本医疗保障管理服务水平。简化新农合筹资方式，在农民自愿并签订缴费协议的前提下，试行参合农民个人缴费协议代缴。积极探索建立各类基本医疗保险经办机构与医药服务提供方的谈判机制，合理确定药品、医疗服务和医用材料的支付标准，控制成本费用。充分发挥医疗保障部门、食品药品监管部门、卫生部门、物价部门等对医疗服务和药品费用的制约作用，探索建立医疗保障部门、食品药品监管部门、卫生部门、物价部门等对医疗服务、药品和医用材料招标配送的监督制度。逐步改革支付方式，开展总额预付和按病种付费试点。
改进医疗保障服务，推广参保、参合人员就医“一卡通”，实现经办机构与定点医院直接结算。完善参合农民统筹区域内自主选择定点医院就医制度，进一步简化到县域外就医的转诊手续；2009年在省直部分定点医院和常德市、衡阳市市级定点医院开展就医即时补偿试点，实现参合农民异地就医住院费用即时结算，2010年全面推行。探索异地安置的参保退休人员就地就医、就地结算办法。制定基本医疗保险关系转移接续办法，解决农民工等流动就业人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题。做好职工医保、居民医保、新农合、城乡医疗救助之间的衔接。
探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源，鼓励有条件的县开展城乡居民基本医疗保障制度统筹试点。2009年选择1个县组织开展城乡居民基本医疗保障制度统筹试点。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡政府购买医疗保障服务方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。充分发挥商业健康保险的补充作用，鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求。
（六）加强基本医疗保障经办机构能力建设。加强医保、新农合经办机构能力建设，按照国家有关规定标准和精简、效能原则为经办机构配备人员编制，保障正常工作经费。
加快基本医疗保障信息化建设，2010年实现基本医疗保障经办机构与定点医疗机构直接结算。各级财政要落实基本医疗保障管理软件开发和网络联结经费，定点医疗机构、金融机构等信息系统末端费用列入使用单位的成本。统一职工医保、居民医保管理软件、数据标准，加快建立联结医保经办机构、医院、街道社区、金融机构的医疗保险信息网络，建立区域性结算中心。进一步加强新农合管理信息系统建设，实现省、市、县、乡四级新农合信息的互联互通。2009年建立新农合省级信息应用平台，2010年新农合管理信息系统与各级定点医院全面联结。建立新农合省、市级结算中心。加强城乡医疗救助管理信息系统建设，加快实现医疗救助与居民医保和新农合信息共享。
二、实施国家基本药物制度
（七）实行国家基本药物制度。根据国家制订的国家基本药物管理办法和公布的国家基本药物目录，实行基本药物制度。
（八）初步建立基本药物供应保障体系。充分发挥市场机制作用，鼓励和支持本省药品生产流通企业兼并重组，发展统一配送，实现规模经营；鼓励零售药店发展连锁经营。执行执业药师制度，零售药店必须按规定配备执业药师，为患者提供购药咨询和指导。实行政府主导、以省为单位的网上药品集中采购。建立网上药品集中采购交易平台，政府举办的医疗卫生机构使用的基本药物，必须全部由省人民政府指定的机构在网上药品集中采购交易平台公开招标采购，并由招标选择的配送企业统一配送。参与投标的药品生产企业和配送企业应具备相应的资格条件。招标采购药品和选择配送企业，要坚持全国统一市场，不同地区、不同所有制企业平等参与、公平竞争。药品购销双方要根据招标采购结果签订合同并严格履约。用量较少的基本药物，可以采用招标方式定点生产。完善基本药物国家储备制度。保障农村边远地区基本药物配送。强化药品质量监管，提高基本药物专项抽检能力，对本省生产、流通、使用的基本药物实施全覆盖质量抽检，并定期向社会公布抽检结果。
省价格主管部门根据招标情况在国家指导价格规定的幅度内确定本省基本药物统一采购价格，其中包含配送费用。大力压缩流通环节不合理利润，降低药品价格，减轻群众药费负担；同时适当提高廉价紧缺药品价格，减轻群众药费负担；同时适当提高廉价紧缺药品价格，激励企业生产和供应。政府举办的城市社区卫生服务中心（站）乡镇卫生院等基层医疗卫生机构要按购进价格实行零差率销售。探索进一步降低基本药物价格的采购方式。
（九）建立基本药物优先选择和合理使用制度。所有零售药店和医疗机构均应配备和销售国家基本药物，满足患者需要。从2009年起，政府举办的城市社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物，严格控制非基本药物的使用；其他各类医疗机构也都必须按规定使用基本药物，具体规定由人民政府卫生行政部门试点后确定。卫生行政部门制订临床基本药物应用指南和基本药物处方集，加强用药指导和监管。允许患者凭处方到零售药店购买药物。基本药物全部纳入职工医保、居民医保和新农合药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。
三、健全基层医疗卫生服务体系。
（十）加强基层医疗卫生机构建设。用三年时间建成比较完善的基层医疗卫生服务网络。政府重点办好县级医院和每个乡镇的一所卫生院。发挥县级医院的龙头作用，三年内重点支持102所左右县级医院（含中医院）建设，使每个县市和农业人口达到50%以上的区至少有1所县级医院基本达到标准化水平；完成285所中心乡镇卫生院建设任务，为2176所建制乡镇卫生院配备必要的仪器设备；新建和改造296个社区卫生服务中心和583个社区卫生服务站，采取多种形式支持村卫生室建设，实现全省每个行政村都有村卫生室。政府按社区卫生服务中心每所10万元、社区卫生服务站每个5万元、乡镇卫生院每所10万元、村卫生室每个5000元的标准，通过政府集中采购配置医疗设备。实施乡镇卫生院“安居工程”，支持乡镇卫生院职工小户型公有周转房建设。对社会力量举办基层医疗卫生机构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿；对其提供的基本医疗服务，通过签订医疗保险定点合同等方式，由基本医疗保障基金等渠道按政策规定补偿。鼓励有资质的人员开办诊所或个体行医。
（十一）加强基层医疗卫生队伍建设。制订并实施免费为农村定向培养全科医生和招聘执业医师计划。通过免费定向培养、代偿学费和助学贷款以及招聘执业医师等措施，充实农村基层医疗卫生队伍。制定对志愿到农村工作的医学大学生实行免费教育的政策，从2009年起，由财政安排经费，为志愿到乡镇卫生院工作三年以上的高校医学毕业生代偿学费和助学贷款。三年内，为乡镇卫生院培养专升本的医学本科生1500名，毕业后按聘用合同安排工作；招聘200名执业医师到贫困地区乡镇卫生院工作。以财政补助的方式，对8000多名没有正规学历的乡镇卫生院卫生技术人员进行中等医学学历教育；对4000多名具备学历但没有执业资格的乡镇卫生院卫生人员进行执业资格考前培训。用三年时间，采取函授、集中学习、临床进修等方式培训乡镇卫生院、社区卫生服务机构和村卫生室医疗卫生人员18万人次。采取到城市大医院进修、参加住院医师规范化培训等方式，提高县级医院医生水平。制定农村卫生技术职称晋升优惠政策，单独设置农村卫生中、高级技术职称任职资格评审序列。逐步解决基层卫生人员医保和养老保障等问题，稳定基层医疗卫生队伍。
建立城市三级医院支援县级医院、县级医院支援乡镇卫生院、城市二级以上医院支援社区卫生服务中心的帮扶机制。每所城市三级医院与3所县级医院（包括有条件的乡镇卫生院）建立长期对口协作关系。城市二级以上医院领办或对口帮扶1-2个社区卫生服务中心。继续实施“万名医师支援农村卫生工程”，每年从城市三级综合医院选派主治医师以上职称的业务骨干到县级医院开展医疗卫生服务；从二级以上医院选派医务人员到国家扶贫工作重点县乡镇卫生院开展对口帮扶工作。继续落实城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务一年的政策。
（十二）改革基层医疗卫生机构补偿机制。基层医疗卫生机构运行成本通过服务收费和政府补助补偿。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务中心和服务站按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，按定期定项、购买服务、核定收支、绩效考核等方式补助。医务人员的工资水平，要与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按扣除政府补助后的成本制定。落实政府财政补助，实行药品零差率销售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，不得接受药品折扣。2009年开展推行基层医疗卫生机构药品零差率销售。探索开展基层医疗卫生机构实行收支两条线管理试点，政府对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。
（十三）转变基层医疗卫生机构运行机制。基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基本药物，大力推广包括民族医药在内的中医药，为城乡居民提供安全有效和低成本服务。乡镇卫生院要转变服务方式，组织医务人员到乡村开展巡回医疗；城市社区卫生服务中心和服务站对行动不便的患者要实行上门服务、主动服务。制定分级诊疗标准，2009年开展社区首诊制试点，逐步建立基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。全面实行人员聘用制，建立能进能出的人才资源管理制度。完善收入分配制度，建立以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。
四、促进基本公共卫生服务逐步均等化
（十四）基本公共卫生服务覆盖城乡居民。根据国家基本公共卫生服务项目，合理确定全省基本公共卫生服务项目和服务内容，鼓励经济发达地区增加服务项目和内容。逐步在全省统一建立居民健康档案，实现信息化、规范化管理。2009年，加快城市居民健康档案建设，启动农村居民健康档案建设工作；到2011年，老年人等重点人群的建档率力争农村达到50%以上、城市达到90%以上，其他人群达到30%以上。定期为65岁以上老年人做健康检查、为3岁以下婴幼儿做生长发育检查、为孕产妇做产前检查和产后访视，为高血压、糖尿病、精神疾病、艾滋病、结核病等人群提供防治指导服务。普及健康知识。湖南电视台从2009年开设公益性健康栏目，加强健康知识宣传教育。
（十五）增加重大公共卫生服务项目。继续实施结核病、艾滋病等重大疾病防控和国家免疫规划等重大公共卫生项目。从2009年起，农村孕产妇在县、乡医疗机构住院平产分娩实行全免费；开展农村妇女宫颈癌、乳腺癌免费检查项目；预防出生缺陷，每年为农村育龄妇女孕前和孕早期补服叶酸。为15岁以下人群补种乙肝疫苗，为贫困白内障患者实施复明手术，完成地氟病区改灶30万户。大力建设无害化卫生厕所，2009-2010年完成28万座农村卫生厕所建设任务。
（十六）加强公共卫生服务能力建设。重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划生育和疾病预防控制等专业公共卫生机构的设施条件。健全卫生应急管理体系，提高防治重大疾病和应对突发公共卫生事件的预测预警和处置能力。支持34个精神卫生机构、10个麻风病院村建设。扶持中医药事业发展，积极推广和应用中医药预防保健方法和技术，充分发挥中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。制定和落实传染病医院、血防机构和其他疾病预防控制机制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。
（十七）保障公共卫生服务所需经费。核定疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生机构编制，其人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费核实后由政府预算全额安排，服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。按基本公共卫生服务项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。提高公共卫生服务经费标准。2009年人均基本公共卫生服务经费标准不低于15元，2010年不低于17.5元，2011年不低于20元，经济发达地区可适当提高补助标准。省财政根据人均财力水平分类分档对困难地区通过转移支付给予补助；差额部分由市州、县市区财政分担，分担比例由各地视财务状况自行确定。
五、推进公立医院改革试点
（十八）改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制。坚持公立医院的公益性和社会效益原则，以病人为中心。积极探索政事分开、管办分开的有效形式。界定公立医院所有者和管理者的责权。探索建立以医院管理委员会或理事会等为主要形式的医院法人治理结构。建立院长任职资格、选拔任用、考核评价、培训、激励约束和问责奖惩机制。
完善医务人员职称评定和分配激励机制，推行全员聘用制度和岗位管理制度，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，逐步提高并规范医务人员待遇。落实住院医师规范化培训制度，加强护理队伍建设，培育壮大中医药人才队伍。改进内部管理，优化服务流程，规范临床检查、诊断、治疗、使用药物和植（介）入类医疗器械行为，优先使用基本药物和适宜技术，实行同级医疗机构检查结果互认，提高服务质量和效率，明显缩短病人等候时间，努力让群众看好病。探索注册医师多点执业的办法，2009年选择部分三级医院开展试点。
探索建立由卫生行政部门、医疗保险机构、社会评估机构、群众代表和专家参与的公立医院质量监管和评价制度。严格医院预算和收支管理，加强成本核算与控制，强化财务监管和运行监督，控制医疗费用增长，严格控制贷款行为。全面推行医院信息公开制度，接受社会监督。
（十九）推进公立医院补偿机制改革。落实公立医院政府补助政策，加大政府投入。逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。政府负责公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费，对中医院（民族医院）、传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇产医院、儿童医院、老年医院和残疾人康复专科医院等在投入政策上予以倾斜。建立医疗机构收治无主、贫困、突发事件患者专项医疗费用补助制度。
推进医药分开，逐步取消药品加成，不得接受药品折扣。医院由此减少的收入或形成的亏损通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入等途径解决。药事服务费纳入职工医保、居民医保和新农合报销范围。积极探索医药分开的多种有效途径。适当提高医疗技术服务价格，降低药品、医用耗材和大型设备检查价格。定期开展医疗服务成本测算和医疗服务价格类别考核，科学考评医疗服务效率。强化药品和医用材料的价格监督，实行医疗机构药品和医用材料价格向社会公示制度。在取消药品加成之前，改革医院药品加价政策，对高价药品实行低差率、低价药品实行高差率，抑制高价药品的不合理使用，促进医院使用疗效好的廉价药品。公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%。探索建立医疗服务定价由利益相关方参与协商的机制。
（二十）完善区域卫生规划，加快形成多元办医格局。省人民政府制定卫生资源配置标准，省人民政府卫生行政部门会同发展改革等有关部门制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，加强区域卫生规划与城乡规划、土地利用总体规划等的衔接。合理调整公立医院数量、布局和规模，明确公立医院的资源配置和主要功能，严格控制公立医院建设标准和建设规模。省、市州、县市区政府负责举办提供基本医疗服务、承担突发公共卫生事件救治和本区域疑难病症诊治、医学科研、教学任务的医疗机构。医疗资源富余的地区，可对部分公立医院有计划、有步骤地进行优化重组。制定公立医院转制政策措施，确保国家资产保值和职工合法权益。
鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，举办非营利性医疗机构。民营医院在医保和新农合定点、科研立项、职称评定和继续教育等方面，与公立医院享受同等待遇；对其在服务准入、监督管理等方面一视同仁。落实非营利性医院税收优惠政策，完善营利性医院税收政策。
2009年选择一个地级市开展公立医院综合改革试点。各市州要根据国家和省医改精神，结合本地实际，在完善医院法人治理结构，实行院长选拔任用、职工全员聘用和岗位绩效工资制等方面，开展试点工作。2011年逐步推开公立医院改革。
六、保障措施
（二十一）加强组织领导。省深化医药卫生体制改革领导小组统筹组织和协调全省医改工作。省直有关部门要抓紧研究制定相关配套文件。各级党委、政府要切实加强领导，抓好组织落实，加快推进各项重点改革。
（二十二）加强财力保障。各级政府要认真落实《意见》提出的各项卫生投入政策，调整财政支出结构，转变投入机制，改革补偿办法，切实保障改革所需资金，提高财政资金使用效益。为了实现我省改革的目标，经初步测算，2009-2011年需财政新增投入425亿元，其中我省各级财政需投入248亿元。
（二十三）鼓励各地试点。医药卫生体制改革涉及面广，情况复杂，政策性强，一些重大改革要先行试点，逐步推开。鼓励因地制宜制定具体实施方案，开展多种形式的试点，进行探索创新。省深化医药卫生体制改革领导小组负责统筹协调、指导各地试点工作。要注意总结和积累经验，不断深入推进改革。
（二十四）加强宣传引导。坚持正确的舆论导向，制定分步骤、分阶段的宣传方案，加强政策的宣传引导；采取多种方式，广泛宣传实施方案的目标、任务和主要措施，以及医改的紧迫性、复杂性和艰巨性，解答群众关心的问题；及时总结、宣传改革经验，为深化改革营造良好的社会和舆论环境。
