长沙市人民政府办公厅关于推进基层医疗卫生机构综合改革的实施意见
（长政办发〔2011〕102号）
各区、县（市）人民政府，市直机关各单位：
为推进国家基本药物制度和基层医疗卫生机构综合改革顺利实施，促使基层医疗卫生机构转变运行机制和服务方式，保障基层医疗卫生机构平稳运行和可持续发展，根据《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》（国办发〔2010〕62号）、《湖南省人民政府办公厅关于印发〈建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革实施意见〉的通知》（湘政办发〔2011〕48号）、《中共长沙市委长沙市人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（长发〔2011〕12号）精神，结合实际，制定本实施意见：
一、总体要求
（一）指导思想
按照“保基本、强基层、建机制”的要求，把推进基层医疗卫生机构综合改革作为我市医药卫生体制改革的关键和重点来抓，着力优化基层医疗卫生机构队伍，提高人员素质，健全完善激励机制和科学合理的补偿方式，保障基层医疗卫生机构有效运行和健康发展，引导基层医疗卫生机构坚持公益性，提高服务质量和效率，发挥好承担基本公共卫生服务和诊疗常见病、多发病的功能。
（二）基本原则
坚持维护基层医疗卫生机构的公益性，切实做到方便群众就医、减轻群众就医负担；坚持提升基层医疗卫生机构的服务能力，不断提高服务质量和效率；坚持调动基层医疗卫生机构的积极性，建立健全符合各地实际的激励机制；坚持保障基层医疗卫生机构的可持续发展，建立稳定的补偿渠道和合理补偿方式。
二、加快推进基层医疗卫生机构人事制度改革
（一）合理核定编制
政府举办的基层医疗卫生机构是公益性事业单位，主要承担基本公共卫生服务和诊疗常见病、多发病等基本医疗服务职能，各区、县（市）机构编制部门要根据“合理设置、总量控制、集中管理、动态调整、统一调配”的原则，充分考虑服务人口、地域特点、人员现状和发展趋势等因素，按照省编制部门核定的编制总量，会同卫生部门分配下达基层医疗卫生机构人员编制。基层医疗卫生机构人员编制为财政补助事业编制，是其岗位设置、聘用人员和核拨财政补助经费的依据。
（二）公开选聘负责人
各区、县（市）卫生行政部门要会同人力资源和社会保障等部门，按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取全系统公开选拔、单位内竞争上岗或民主推荐等方式，选聘基层医疗卫生机构负责人。中心卫生院院长和社区卫生服务中心主任原则上应具有医药卫生类大专以上学历或中级以上职称。一般乡镇卫生院院长原则上应具有医药卫生类中专以上学历或初级以上职称。院长（主任）由县级卫生行政部门聘任，聘期一般3年，连续聘任不超过3个聘期，实行聘期目标责任制管理。各区、县（市）根据本地实际情况，可制定高于本标准的选聘办法。
（三）科学设置岗位
按照《湖南省人力资源和社会保障厅湖南省卫生厅关于印发〈湖南省卫生事业单位岗位设置管理实施意见〉的通知》（湘人社发〔2011〕86号）要求，开展岗位设置管理工作，以编制数为基数，科学合理设置管理、专业技术、工勤技能三类岗位。其中，专业技术岗位不得低于岗位总量的90%，卫生专业技术岗位不得低于岗位总量的80%；公共卫生服务岗位设置应与其承担的公共卫生服务任务相适应；管理和工勤技能岗位的设置，应保持合理的结构比例，鼓励后勤服务社会化。
（四）推行全员聘用制度
基层医疗卫生机构采取定编不到人的办法，在核定的编制范围内，公开招聘所需人员，要按照岗位设置方案，采取考试、考核、民主测评等方式，统一组织全员竞聘上岗，并签订聘用合同，实行全员合同管理。基层医疗卫生机构要按所聘岗位，确定上岗人员的岗位绩效工资，以岗定薪、岗变薪变，彻底破除“大锅饭”和“铁饭碗”。
（五）妥善安置分流人员
各区、县（市）要周密、细致、稳妥地做好落聘人员分流安置工作，对可能出现的问题要有预见和防范，拿出相应预案，维护卫生系统和谐稳定。对落聘的正式职工，应根据具体情况，采取系统内调剂、提前退休、学习深造、自谋职业等方式分流安置或推荐到村卫生室聘用；对落聘的非正式职工，应与原用人单位解除劳动关系，按劳动合同中解除劳动关系的相关规定执行；未签订劳动合同的，按相关法律法规执行。
三、积极推进分配制度改革
以“多劳多得、优绩优酬”为原则，以分配制度改革为契机，调动卫生人员积极性，提高医疗卫生服务质量和效率。各区、县（市）要结合自身实际，制定科学合理的激励机制，加快建立以岗位职责、服务数量、服务质量、服务对象满意度为核心的激励性分配机制。
（一）完善绩效考核办法。实行“双考核、双挂钩”制度，即：各区、县（市）卫生行政部门要会同财政等部门对基层医疗卫生机构进行绩效考核，重点考核公共卫生服务、基本医疗服务、基本药物制度和服务对象满意度等内容，将考核结果与财政补助挂钩；基层医疗卫生机构要对卫生人员进行绩效考核，重点考核工作数量、工作质量、医德医风等内容，将考核结果与绩效工资收入挂钩，实行奖优罚劣。
（二）合理确定绩效比例。各区、县（市）卫生行政部门要加强与人力资源和社会保障等部门沟通协调，根据实际情况适当提高奖励性绩效工资占绩效工资的比例，充分体现多劳多得、优绩优酬。绩效奖励应重点向关键岗位、业务骨干和有突出贡献的工作人员倾斜。
（三）严格落实考核任务。各区、县（市）卫生行政部门应于每年6月和12月，对基层医疗卫生机构进行两次集中考核。市卫生行政部门将对各区、县（市）考核结果及时复核，复核比例不少于基层医疗卫生机构数量的10%。基层医疗卫生机构对卫生人员的考核，原则上每月进行一次。在制定考核指标时，应突出基本医疗和公共卫生服务及职能职责等内容，促使卫生人员尽职尽责，努力完成基本的医疗卫生工作任务。在实施考核时，要坚持客观公正、实事求是，创新考核方式，严肃考核纪律，提高考核质量。
四、建立健全多渠道、稳定长效的补偿机制
实施基本药物制度后，政府举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构的人员支出和业务支出等运行成本通过服务收费和政府补助补偿。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿；基本公共卫生服务通过政府建立的城乡基本公共卫生服务经费保障机制补偿；经常性收支差额由政府按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助”的办法补助；医疗服务价格按扣除政府补助后的服务成本制定，体现医疗服务合理成本和技术劳务价值，并逐步调整到位。按上述原则补偿后出现的经常性收支差额由政府进行绩效考核后予以补助。
（一）落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培训规划和人员招聘规划合理安排补助。进一步提高基本公共卫生服务人均经费标准，建立稳定的基本公共卫生服务经费保障机制。从2012年起，基层医疗卫生机构实施基本药物制度后的补助标准平均从每人3元提高到4元。卫生、财政部门要健全绩效考核机制，根据服务数量和质量等绩效将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构。基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务由政府按照服务成本核定补助经费。
（二）调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策。调整基层医疗卫生机构收费项目，将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，不再单设药事服务费。一般诊疗费的收费标准参照全国平均水平暂定为10元，由患者参加的城乡居民基本医疗保险基金报销8元，患者个人负担2元。基层医疗卫生机构其他服务仍按现有项目和标准收费。对已合并到一般诊疗费里的原收费项目，不得再另行收费或变相收费。卫生、人力资源和社会保障、物价等相关部门要制定具体监管措施，防止基层医疗卫生机构重复收费、分解处方多收费。
（三）落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助经费。落实政府专项补助和调整医疗服务收费后，基层医疗卫生机构的经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由各区、县（市）政府在统筹上级有关财政补助后在年度预算中足额安排，按序时进度进行预拨，年底再按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助、超支不补、结余按规定留用”的方式予以结算，并建立稳定的补助渠道和长效的补助机制。经常性收支核定和差额补助的具体办法按照《湖南省财政厅湖南省卫生厅湖南省劳动和社会保障厅关于印发〈湖南省基层医疗卫生机构补助办法〉的通知》（湘财社〔2010〕9号）规定执行。基层医疗卫生机构的收支结余可用于提留卫生事业发展资金、偿还历史债务等。具备条件的区、县（市）可以实行收支两条线，基本医疗服务等收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需的经常性支出由政府核定并全额安排。
（四）发挥医保和医疗救助对基层医疗卫生机构综合改革的促进作用。依托城乡基层医疗卫生机构，逐步实行基本医保门诊统筹，将一般诊疗费纳入支付范围，并逐步提高参保人员在基层医疗卫生机构就诊费用的报销比例，进一步引导群众到基层医疗卫生机构看病就医。推进医保付费方式改革，探索按人头付费、按病种付费、项目付费等付费方式，引导基层医疗卫生机构主动积极地开展服务，努力提高服务质量，合理控制服务成本。积极推进医疗救助制度向基层医疗机构倾斜，参加城乡居民医保的城市“三无”人员、农村五保户因病在定点基层医疗卫生机构医疗住院的基本医疗费用实行全免。城乡低保对象和低收入对象在定点基层医疗卫生机构住院的，其住院基本医疗费用在报销（补偿）后的自付部分，分别按一定比例和额度给予医疗救助。
五、切实加强乡村医生队伍建设
（一）实现村卫生室和乡村医生全覆盖。各区、县（市）卫生行政部门根据区域卫生规划和医疗机构设置规划，综合考虑服务人口、居民需求以及地理条件等因素，合理规划村卫生室设置。原则上每个行政村只设置1所村卫生室，面积较小、人口居住相对集中且相邻的行政村可联合设置。每所村卫生室配备1名以上乡村医生，最多不超过3名。每所村卫生室应按照省市制定的村卫生室建设标准，配备足够的业务用房和规定的医疗设备，设置规范的工作室和完整的工作制度，并以区、县（市）为单位，组织开展乡村医生的岗位培训，提高卫生服务能力，确保能完成村域范围内的基本医疗和公共卫生服务任务。
（二）全面推行乡村卫生服务一体化管理。根据《卫生部办公厅关于推进乡村卫生服务一体化管理的意见》（卫办农卫发〔2011〕28号），乡镇卫生院受县级卫生行政部门的委托，负责履行本辖区内卫生管理职责，向农民提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的初级诊治等工作。由乡镇卫生院对村卫生室的人员聘用、业务指导、药械配备、财务管理和绩效考核等实施统一规范管理，合理规划和配置乡村卫生资源，规范服务行为，提高服务能力。
（三）村卫生室全面实施基本药物制度。2011年12月31日前，将村卫生室纳入基本药物制度实施范围，实行基本药物的集中采购配送和零差率销售等政策，基本药物由乡镇卫生院负责供应，村卫生室要全部使用基本药物，市财政按服务人口通过以奖代补方式予以专项补助，区、县（市）财政统筹上级补助后，根据实际情况，对村卫生室实施基本药物制度进行定额补助。将符合条件的村卫生室纳入城乡医保统筹定点医疗机构管理，并将村卫生室收取的一般诊疗费和使用的基本药物纳入医保支付范围，支付比例不低于在乡镇卫生院就医的支付比例。要充分发挥医保对乡村医生、村卫生室医疗费用和服务行为的监管作用。
（四）加强村卫生室的绩效考核。村卫生室人员应实行合同制，原有的乡村医生在不改变农（居）民身份的前提下聘用。各区、县（市）要制定村卫生室的绩效考核办法，建立以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励机制。乡镇卫生院在县级卫生行政部门的统一组织下，对村卫生室工作进行考核。考核结果作为发放村卫生室补助经费和聘用人员的依据。
（五）建立完善乡村医生补偿和社会保险等政策。各区、县（市）在上级财政专项补助的基础上，综合考虑其完成基本医疗和公共卫生服务，以及推行基本药物制度等情况，给予乡村医生政策性补偿。对实行乡村一体化管理的乡村医生，依法由聘用单位办理相关社会保险，解决乡村医生后顾之忧。
（六）健全乡村医生培养培训制度
各级卫生行政部门要合理制定乡村医生培养培训规划，采取临床进修、集中培训、城乡对口支援等多种方式，选派乡村医生到县级医疗卫生机构或医学院校接受培训。建立乡村医生后备人才库，从本地选派人员进行定向培养，及时补充到村卫生室。有条件的地方要制定优惠政策，吸引城市退休医生、执业（助理）医师和医学院校毕业生到村卫生室工作。各地要结合探索建立全科医生团队和推进签约服务模式，积极推进乡村医生队伍建设和全科医生队伍建设。
六、认真做好基层医疗卫生机构债务化解工作
各区、县（市）按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的政策原则，力争2012年年底基本完成基层医疗卫生机构长期债务的清理化解工作。各区、县（市）卫生行政部门要配合有关部门做好政府举办的基层医疗卫生机构债务清理化解工作。
（一）摸清债务底数。各区、县（市）卫生行政部门要配合发展改革、财政、审计、监察等部门，对基层医疗卫生机构的债务逐项逐笔清理认定，基层医疗卫生机构要如实提供财务信息，做到每笔债务有据可查。债务计算时间原则上截止到2011年7月5日。各区、县（市）以卫生年报为依据，按截止到2009年12月31日（包括2009年12月31日前立项延续至2011年7月5日前建设的政府投资乡镇卫生院和社区卫生服务中心所产生的负债）和2010年12月31日、2011年7月5日三个时段统计。
（二）逐步清理化解。要根据举债主体、债务来源和债务用途等，对债务进行分类认定，明确县乡两级政府、卫生行政部门和基层医疗卫生机构等各级各部门的责任，由偿债单位出具化解债务的承诺，按照部署逐步化解。在化解过程中，要分清轻重缓急，明确偿债秩序，优先偿还个人集资的债务。
（三）要加强源头控制。各区、县（市）卫生行政部门要科学制定基层医疗卫生机构发展规划，建设规模应与其职能定位和政府财力水平相适应，不得超规模、超标准盲目建设。要严格建设项目审批程序和审批标准，未经审批的项目一律不得实施，对盲目上项目、扩规模、举新债的基层医疗卫生机构，要追究有关领导和相关人员的责任。
七、工作进度安排
基层医疗卫生机构综合改革时间紧迫，任务艰巨，各区、县（市）和市直相关部门要加强责任感、使命感，精心组织，狠抓落实，倒排时间表、落实责任制，全力确保医改各项工作按时完成。
（一）关于基层医疗卫生机构人事制度改革。2011年10月各区、县（市）启动基层医疗卫生机构人事制度改革，出台实施方案，并启动分配制度改革，建立健全多渠道、稳定长效补偿机制，2011年11月底基本完成。
（二）关于乡村医生队伍建设。2011年11月10日前，各区、县（市）制定出台乡村医生队伍建设实施意见和方案，2011年底实现村卫生室和乡村医生全覆盖，2011年12月31日前在村卫生室实施基本药物制度。
（三）关于清理化解基层医疗卫生机构债务。各区、县（市）在2011年10月底前完成债务清理核实工作，2011年12月31日之前将审核认定的全部债务从基层医疗机构剥离出来，由各区、县（市）政府掌握，2012年底前基本完成债务清理补偿，并严格禁止新债发生。
八、工作保障
（一）加强组织领导。推进基层医疗卫生机构的综合改革，各区、县（市）是实施主体、责任主体，区、县（市）政府主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。各地要尽快建立分工明确、上下联动的推进机制，形成医改工作的强大合力。医改办要切实承担起统筹协调的责任，做好改革指导和督查工作；编制部门要科学合理核定基层医疗卫生机构人员编制；财政部门要积极筹措资金，将政府补助资金纳入财政预算，确保经费及时拨付到位；人力资源和社会保障部门要积极配合做好人事制度、分配制度及人员分流安置工作；卫生部门要切实承担起具体组织实施的责任。
（二）加大投入保障。各级政府要切实加强财政保障，想方设法筹集资金，确保医改经费不留缺口。对2011年医改所需资金各级财政要足额安排，对2012年的资金要统筹谋划，打足预算，早作安排，不能因资金问题影响改革进度。
（三）加强督查和监控。市医改办要会同财政、卫生、人力资源和社会保障、编制等部门不断健全定期督导、定期考核、定期通报的工作机制，严格按照医改目标任务、责任要求，加强对医改工作的督导考核，及时总结经验，不断完善政策。各区、县（市）要建立包干责任制，明确由医改领导小组成员单位的领导干部对辖区内政府举办基层医疗卫生机构实行“一对一”的包干负责，确保各项改革任务按照规定的工作程序和时间要求扎实推进，确保政策落实到位，确保体制机制顺利转型，确保社会稳定。
（四）加强政策宣传。各级各有关部门要坚持正确的舆论导向，结合工作实际，采取多种形式，广泛宣传基层医疗卫生机构综合改革的政策措施，调动各方参与和推进改革的积极性、主动性和创造性。在执行国家和省里有关政策的前提下，市直有关部门和各区、县（市）要结合具体情况，先行先试，大胆创新，谨慎操作，走出切实可行的新路。要认真总结推广改革工作中的好做法、好经验，主动接受新闻媒体和社会各界的监督，解答群众关心的问题。要加强正面引导，统一思想，为深化基层医疗卫生机构综合改革创造良好的社会氛围。
二○一一年十一月十九日
