贵阳市人民政府办公厅关于印发加快推进统筹城乡综合配套改革试点工作的指导意见的通知
（筑府办发〔2012〕2号）
各区、市、县人民政府，高新区、金阳新区管委会，市政府各工作部门：
《加快推进统筹城乡综合配套改革试点工作的指导意见》已经市人民政府研究同意，现印发给你们，请结合实际，认真抓好贯彻落实。
二○一二年一月九日
加快推进统筹城乡综合配套改革
试点工作的指导意见
试点工作的指导意见
根据省发展改革委《关于积极推进全省改革试点工作的指导意见》（黔发改体改〔2010〕987号），结合我市部分区（市、县）被列为省级统筹城乡和新型工业化综合配套改革试点实际，积极探索对全省改革具有推广意义的体制机制和政策，现就加快推进统筹城乡综合配套改革试点工作提出如下指导意见。
一、深刻认识统筹城乡综合配套改革试点的重大意义
统筹城乡经济社会发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是深入贯彻落实科学发展观、转变经济发展方式的重大举措，是推进农村改革发展、破除城乡二元结构、缩小城乡之间差距、实现城乡共同繁荣的根本途径，对于我市纵深推进生态文明城市建设，实施工业强市和城镇化带动两大战略，全面建设小康社会具有极其重要的意义。
改革开放 30多年来，我市经济社会综合实力切实增强，城镇化率达到68%，已进入工业化中期和全面建设小康社会阶段，正处于加速发展期，已经具备了以工促农、以城带乡的条件和基础。同时，我市经济社会发展总体水平仍然较低，城乡二元结构矛盾还比较突出，城乡居民收入水平不高、城乡发展差距明显。开展统筹城乡综合配套改革试点，是破除城乡二元体制机制障碍的有效抓手，是完善社会主义市场经济体制的内在要求，也将为我市经济社会持续快速健康发展提供强大动力和体制保障。各级各部门要深刻认识统筹城乡发展的重大意义，进一步解放思想，大胆创新，扎实推进统筹城乡综合配套改革试点工作，努力形成城乡同发展共繁荣和城乡群众共创共享改革发展成果的良好局面。
二、试点的范围
根据省级统筹城乡和新型工业化综合改革试点批复，确定花溪区、乌当区、清镇市、开阳县开展省级统筹城乡综合配套改革试点工作。同时，确定小河区、乌当区开展省级新型工业化综合配套改革试点工作。未列入试点的区（县）亦可参照试点地区开展统筹城乡综合配套改革工作。
三、统筹城乡综合配套改革试点的总体要求
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕“加速发展、加快转型、推动跨越”的主基调，牢牢把握“工业强市”和“城镇化带动”战略，坚持走科学发展路、加快建生态文明市，以改革创新为动力，以解决“三农”问题为主线，为破除城乡二元结构的体制机制障碍，促进城乡资源要素合理流动，建立健全以工促农、以城带乡、城乡差距不断缩小的长效机制，促进基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村传播，逐步实现城乡经济社会全面对接、融合发展，加快推进城乡经济社会发展一体化，让城乡居民共创共享改革发展成果。
（二）基本原则
1.以人为本，协调发展。要把实现群众的愿望、满足群众的需要、维护群众的利益作为工作的出发点和落脚点，正确处理好人与自然、经济与社会以及区域之间的相互关系。
2.试点先行，有序推进。要坚持“既要积极、又要稳妥”原则，应当结合本地实际，在改革内容上可选择若干方面先行，在区域推进上可选择若干乡（镇）、村先试。在先行先试点取得成功经验后，再向面上有序推进。
3.探索创新，还权赋能。要积极探索行之有效的路径和办法，在农村产权制度改革、基层管理体制改革、户籍制度改革、农村金融改革和农村土地综合整治等方面开展创新和探索，通过“还权赋能”的方式进一步激发农村活力。
4.政府主导，市场推动。正确处理政府与市场的关系，既发挥政府在优化环境、制定政策等方面的引导作用，又依靠市场在促进人口转移、产业集聚和城镇发展等方面的推动作用，形成政府引导和市场推进相互协调、相互促进的格局。
（三）总体目标
2012年，试点地区按照因地制宜、整体推进、重点突破、注重实效的原则，完成城乡一体化发展规划的编制，并结合本地实际，在农村产权制度改革、公共服务体系和基础设施建设等若干领域先行组织实施。
2013年-2014年全面推进，试点地区初步建立城乡一体的经济社会发展管理体制和运行机制，初步建立城乡教育、医疗、文化合理布局、均衡配置的公共服务体系，城乡有效衔接、功能完善的基础设施体系和覆盖城乡的公共就业及社会保障体系。
2015年，试点地区城镇居民人均可支配收入年均增长16％以上，农民人均纯收入年均增长18％以上，城乡居民收入差距缩小到2：1以内，城乡居民收入差距持续扩大的势头得到扭转，低收入者收入明显增加，中等收入群体持续扩大，贫困人口显著减少；城镇规模不断扩大，城乡规划建设管理水平全面提升，城镇综合带动能力和竞争力明显增强，城镇化率达到 75%；城镇基本养老参保覆盖率达到85%、新型农村养老保险参保覆盖率达到80%，城镇居民医疗保险参保率达90％以上、新型农村合作医疗参合率达97%以上，失业保险参保率达85%、工伤保险和生育保险参保率均达到90％；建立更加完善的城乡一体化经济社会发展管理体制和运行机制，形成城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会管理、劳动就业和社会保障为重点的城乡一体化发展的新格局。
四、探索的主要内容
一是探索建立城乡统一的规划体系。积极推进国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、市域总体规划“三规融合”，强化规划之间的衔接、协调和融合，提高规划的科学性、前瞻性和指导性。同时，建立刚性的规划执行监督体系，确保规划严格执行。
二是探索建立统筹城乡产业发展机制。进一步调整和优化城乡产业布局，以工业化发展推动农业产业化，以现代服务业的发展推动产业融合，以现代农业的发展促进二、三产业升级，切实提高城乡产业关联度、市场集中度和经济融合度。加速推进新型工业化，大力发展以旅游产业为龙头的现代服务业，努力培育发展现代农业和农产品加工企业，实现三次产业有机融合、协调发展。
三是探索建立优化城乡资源要素体制。探索农村产权制度改革，开展农村承包地、林地、宅基地、集体建设用地、农房产权证等登记确权工作。加快推进农村土地承包经营权流转和农业规模经营。鼓励农户通过转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权，培育发展规模经营主体，提高农业的组织化程度。积极开展农村综合整治工作，用好城乡建设用地增减挂钩、农村建设用地流转等政策，盘活村级非农建设用地。
四是探索建立城乡统一的户籍管理制度。建立以居住地登记为核心，以实有人口、实有住所管理为目标，以信息化为支撑的城乡统一的户籍管理制度，逐步缩小城乡户籍差距。逐步剥离依附于户籍制度上的村居选举、就业入学、社会保障、土地承包、房屋拆迁、计划生育、公共服务等附属功能，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。
五是探索建立服务“三农”的金融服务体系。推进金融体制改革，健全城乡金融市场体系，改善城乡金融服务。加快培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，发展小额贷款公司、融资性担保公司以及各类服务“三农”和中小企业的小型金融组织。大力推进农村金融产品和服务创新，探索建立农民小额信用贷款和农户联保贷款制度。建立农村信用担保机制，探索建立农业贷款风险损失补偿机制。积极推进“三农”保险，扩大政策性农业保险覆盖面。
六是探索建立统筹城乡的基层管理体制。积极推进城市基层管理体制改革试点工作，变原来的“市-区-街道-社区”四级管理模式为“市-区-社区”三级管理模式，撤销街道办事处，设立社区服务中心，实现重心下沉，更好地服务群众。加快社区服务向新村庄、集聚点延伸，加快村改居步伐，提高社会管理和公共服务水平，构建城乡一体高效便民的服务体系。
五、主要推进措施
一是推进城乡规划一体化。积极引进国内、国外一流规划设计单位，坚持高起点和高标准做好规划编制，规划编制要以“全域贵阳”理念为引领，体现统一性和超前性，着眼于从全市“三区五城五带”的规划布局上科学谋划人口布局、城乡建设、产业发展、公共服务、资源配置和生态环境保护，从市域全局上推动生产力合理布局和区域协调发展。加强市域总体规划与城镇体系规划、城市分区规划、土地利用规划、产业分布规划、基础设施规划、公共服务规划等的衔接配套，实现城乡融合发展，统筹推进城乡区域建设。
二是推进城乡产业发展一体化。大力发展都市农业、特色农业和高效农业，建设100万亩生态蔬菜基地和100万亩生态经济作物基地，加大种植结构调整力度，延长农业产业链，努力提高劳动生产率、资源利用率和土地产出率，为工业发展提供支撑。加快提升工业产业，探索完善体制机制，规划建设十大工业园区和各类开发区，促进工业用地向城镇和交通沿线集聚，形成若干工业集聚区，支持发展条件好的园区拓展综合服务功能，促进工业化与城镇化相融合，努力创造用工需求和就业岗位，拓宽产业发展空间。加快发展现代服务业，以“爽爽的贵阳·中国避暑之都”作为城市旅游总体形象品牌，以发展休闲度假旅游为重点，坚持精品旅游发展路线，积极与省内外旅游发达地区开展跨区域合作，充分发挥要素聚集功能，推进以旅游集散为主的配套服务业发展。
三是推进城乡要素配置一体化。坚持政府引导和市场配置相结合，加强城乡统筹的各类要素市场建设，把更多的公共资源投向农村，让更多的生产要素流向农村，促进市域范围内资源要素合理流动、优化配置。建立市、县、乡三级土地承包经营权流转服务中心，规范流转程序、提供流转服务，保障农民合法权益。支持实力雄厚、带动能力强、讲信誉的企业、专业合作组织、种养大户通过土地承包经营权流转发展适度规模经营。探索建立土地承包经营权、宅基地使用权和林权担保贷款机制，鼓励农民将土地承包经营权、宅基地使用权折股参与农业产业化经营。在确保建设用地总量不增加、耕地面积不减少和农民利益得到切实保障的前提下，支持试点地区稳步开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，建立健全城乡建设用地统筹利用和土地收益统筹分配的新机制。深化户籍制度改革，促进农业人口向城镇转移，放宽农民进城定居条件，为居住在城市半年以上、有相对固定住所和职业的外来人口办理城市户口，开展城乡统一户口登记制度试点。充分发挥贵阳农村商业银行作用，组建县级农村商业银行，加快培育发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构，深化农村信用社改革，放宽农村金融准入政策，发展小额信贷公司、融资性担保公司及各类服务“三农”和中小企业的小型金融组织。充分发挥贵阳市农业担保有限公司的作用，放大融资规模，通过市场融资，发挥乘数效应，解决农业投入不足问题。
四是推进城乡基础设施一体化。加强城市与农业农村基础设施规划、建设和管理的连接，逐步实现城乡市政基础设施共建共管、同城同价。继续推进县乡公路提级改造、通自然村道路硬化、广播电视进村入户和农村饮水安全工程，加大小型水库、“五小”工程等抗旱水源建设，加强河湖水环境综合整治。提高行政村班车通达率，发展农村客运。推进旧村改造新村建设，加强村容村貌整治、环境美化和基础设施建设，改善人居环境。建立农村基础设施管护的长效机制，逐步将村庄道路、路灯、卫生保洁等公共设施运行、养护等费用纳入公共财政覆盖范围，实现城乡市政管理一体化。
五是推进城乡基本公共服务一体化。统筹城乡中小学、幼儿园、中等职业学校等各类教育的布局调整，加快发展农村学前教育、特殊教育和社区教育，建立城乡教师双向交流制度，推进城乡教育资源均衡配置和协调发展。进一步健全区、镇、村三级医疗卫生服务网络，加快镇卫生院、村卫生所标准化建设。全面推进乡（镇）综合文化站、村文化室、农家书屋和农村公益性体育设施建设，支持农民兴办演出团体和其他文化团体，扶持农村题材文艺作品创作，引导城市文化机构到农村拓展服务，广泛开展文明村镇、文明集市、文明户、志愿服务以及城乡共建等群众性精神文明创建活动。
六是推进城乡民生保障一体化。建立健全城乡一体的人力资源市场和就业服务体系。完善面向全体劳动者的职业培训制度，完善城乡统一的就业困难人员就业援助机制。扩大新型农村社会养老保险试点，建立健全覆盖城乡的养老保险体系。探索建设城乡一体化的基本医疗保障管理制度。不断提高新型农村合作医疗的保障水平。完善城乡居民最低生活保障制度，将符合条件的城乡困难居民全部纳入保障范围，实现应保尽保。大力发展社会福利事业，建立和完善城乡养老服务体系。加快保障性住房建设，逐步将城镇低收入住房困难家庭、进城稳定就业人员纳入保障范围。
六、保障措施
（一）加强组织领导
要进一步强化党委统一领导、党政齐抓共管、综合部门组织协调、有关部门各负其责的工作领导体制和工作机制。要定期、不定期召开全市统筹城乡综合配套改革试点工作推进会，专题研究试点中的重点工作和重大事项，形成支持改革试点的长效机制。试点地区党政主要负责同志要亲自抓，及时研究解决统筹城乡综合配套改革试点工作中的重大问题，要抽调精干人员具体抓好工作落实。
（二）强化协调指导
各级、各部门要从战略和全局的高度，把推进统筹城乡综合配套改革纳入重要议事日程，充分发挥职能作用，加强工作指导和统筹协调，指导试点地区制定专项改革方案和具体措施，推进专项改革试点工作。要建立信息反馈机制，及时掌握改革进展。在政策实施过程中，市直有关部门要与试点地区建立工作联系制度，定期召开工作会议，加强研究和督促指导，及时总结经验，帮助试点地区解决改革发展中的困难和问题。
（三）加大财政投入
市、区（市、县）财政要将试点工作所需资金列入年度预算，并整合各类专项资金，积极支持统筹城乡综合配套改革试点工作。调整、优化财政支出和固定资产投资结构，引导信贷投向，保证各级财政支农资金增长幅度高于财政经常性收入增长幅度，扩大公共财政覆盖农村的范围，增加政府对农村基础设施和教育、卫生、文化、社会保障等社会事业发展的投入。
（四）做好风险防范
要精心选择先行先试点，明确工作步骤，规范工作程序，坚持封闭运行，坚持在规定区域范围内实施示范点统筹城乡改革方案。在先行先试点取得成功经验的基础上，逐步向面上有序推进，把改革风险降到最低，保证风险可控。
（五）营造良好氛围
充分发挥新闻媒体宣传推动作用，认真总结推广基层创造的先进做法和经验，建立试点地区横向交流机制，坚持以典型推动和指导面上工作。加强教育培训和舆论引导，形成全社会共同参与改革的良好氛围。
