中国共产党十八届三中全会关于《全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），被视为新一轮农村制度改革的政治宣言，“对一些长期以来议论较多但始终没有触及的改革有了明确提法，对一些过去虽有涉及但意见并不明确又事关重大的问题有了突破性、开创性的改革意见，在理论和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鲜明的时代特征”。其中关于涉农问题的改革决定则关系到农村土地制度的变革之路。对此，政治学、经济学和社会学学者的解读诸多，但鲜见自法律规范层面所进行的系统分析。而一些政策起草部门的专家所作的类似于将农地权利进行“三权分离”的“官方”解读，则溢出了严谨的法律规则范畴，属于以政治语言代替法律术语的臆断，与现代农地法律制度日渐精细化、规范化构造的趋势并不吻合，同时可能引发系列“误读”效应。我国自1978年始的农村土地制度改革，其形成轨迹可归结为实践先行、政策指导和法律兜底的“三部曲”模式：农民基于基层实践的制度创新获得国家政权认可后，通过政策文件进行指导和推广，在实践中不断完善后交由法律文本作出最终提炼和回应。故而，相较于农民的首创行为对体制障碍的突破，法律规范呈现出明显的滞后性。因此，在《决定》必将对我国农村土地制度的变革产生深远影响之时，对立法者而言，深入的实践考察和精准的政策解读，意义甚为重大。在农村土地制度理论储备已渐丰富、立法技术臻于完善的当下，应将国家政策的实现导向法律规范层面，运用法律语言解读政策文件的革新思想及其要旨，以使立法、修法既符合政策意旨，又具备法律理性。本文试图通过对《决定》内容进行深入、全面的研习与解读，以新一轮农村土地制度改革的法规范构建为核心，对我国农地制度变迁之方向作出整体性判断和勾勒，以期对我国农村土地立法乃至“三农”的新制度框架构建有所裨益。
一、从《决定》看我国农村土地改革的法政策指向
（一）新一轮农村土地改革的法制度基础
总的来看，《决定》对我国农村土地改革遵循着“赋予权利和回归权利”的逻辑主线，其主旨在于进一步恢复农地财产权利的应然属性，以此为基础发展多种形式农地规范化经营模式；激活集体土地权利的市场价值，壮大集体经济，以此作为持续增加集体成员收入的新动力。
通过新制度构建，增加农民的财产性收入，是此轮土地改革的重心。因农业系弱质产业，产品的市场需求弹性和收入弹性不足，与工业品等其他产品相比，缺乏市场价格优势，加之国家对粮食价格的调控，故相同数量的土地和资金从事农业生产所能获得的收益要远远低于其他产业。在工商业迅猛发展、城镇化进程不断加剧的背景下，农民的收入构成发生变化是必然趋势。据统计，从2007年至2012年，我国农民家庭经营性收入占农民人均纯收入的比例依次从53.0%下降到44.6%，呈现单边走低的态势。而2013年，农民工资性收入占比首次超过了家庭经营收入。如何通过制度构建实现农民的收入持续、稳定增长，是仍需直面的改革深水区，亟待攻坚。
从民法角度来看，本轮改革的亮点在于，《决定》强调通过有效利用集体与农民财产自身的增值功能实现农民收入的持续增长。在现阶段构成农民收入的家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入和财产性收入四个部分中，财产性收入所占比重很低，也是增加农民收入的最大潜力所在。《决定》在制度层面的指导效应，即将增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径，采取多种措施大力推动农民增加财产性收入，使财产性收入成为农民增收新的增长点，从而有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距。而农民财产性收入的增长，其落脚点在于集体土地的财产价值实现，其根本路径在于发挥民法规范的制度优势，通过法律权利的实现完成农民财产性收入增长的历史重任。其法制度基础在《决定》中凸显于“三个坚持”。
第一，农村土地集体所有权是农村稳定、农民基本生存保障的制度红利，发展和壮大
集体经济是体现农村土地集体所有权功能的重要表征。《决定》指出应坚持农村土地集体所有权，发展壮大集体经济，这是对我国农村土地制度自新中国成立以来六十余年变迁的精确概括，也是对今后农村土地制度改革底线的再强调。改革开放前，我国工业化的发展、农村基础设施的建设离不开集体所有制所形成的合力，而1978年后三十余年改革进程赖以依存的稳定局面，亦与农村土地集体所有权所形成的蓄水池功能密不可分。农村土地集体所有权制度既防止了土地向少数人集中，又使农民可以通过集体成员身份参与集体利益分配，获得基本生存保障。在农村劳动力向城镇转移过程中，因为集体所有权的存在，在经营方式多元化发展的情况下，基本维持了农村土地归属的稳定性、所有权主体的恒定性，为在城镇谋生乏力、无法完全进入城镇保障体系的务工农民留有重返集体的退路，保留了可重新获得基本生存资料的可能，避免了无法融入城镇的农民在失地后生活无依之状，进而维系住整个农村社会的稳定。
近些年来农村、农业的发展现实表明，虚置的集体土地所有权、空壳的集体经济根本无力支撑农村的公共产品和公共服务的供给、无力提供农民普遍持续增收的动力，有些地方甚至连基本的社会稳定都难以维系。统分结合的双层经营体制在实践中面临着只“分”不“统”、重村民个人轻集体的困境，“统”层的功能弱化甚至缺失，只完成了一半的“跛腿”式改革。因此，《决定》重申坚持农村土地集体所有权，重视发展集体经济，其意义重大。农村集体经济不仅是我国公有制经济的有机组成部分，而且是促进社会主义新农村建设、加速现代农业发展和保持农民持续增收的重要物质基础。发展壮大农村集体经济，使农村集体经济焕发活力，从而造福农村集体成员，既关系到我国的基本经济制度与社会主义性质，又关系到我国数亿农民的生存和发展。在农村集体经济确立形成、经营运作以及协调发展过程中，国家已从宪法到民法通则、物权法、农村土地承包法、土地管理法和农业法等基本法律，在主体、财产权和行为诸方面形成规范，奠定了农村集体经济运作和实现的重要基础和基本依据。
第二，承包经营权具有强大生命力和广泛适应性，家庭承包经营的基础地位在相当长
时期内不能动摇。《决定》继续强调坚持家庭经营在农业中的基础性地位，依法维护农民的土地承包经营权。这是对家庭承包经营制和农民所享有的承包经营权的又一次准确定位，其源于家庭承包经营制对我国农业发展所作出的巨大贡献。我国农业持续多年增收，以超过90%的粮食自给率，在不足世界7％耕地面积的土地上，为占世界1／5的人口提供农产品保障。在我国人多地少、农业人口无法在短时间大规模转移的背景下，家庭承包经营制极大缓解了我国农地资源稀缺与人口众多之间的矛盾。集体农用地制度采取家庭承包经营的形式，亦符合农业生产自身的规律，其对于农业生产由于自然条件限制更依赖于劳动者主动性的特点以及农业生产因季节性所生之弹性特征具有更强的适应性。家庭承包经营制对于剩余产品分配的安排，也极大提高了亿万农民的经济预期。集体农用地发包到农户后，农民拥有了过去不曾拥有的经营自主权和产品处置权，激励农户充分利用家庭资源，合理配置劳动和资本，从而提高了劳动生产率。可见，家庭承包经营的制度变革提高了资源的配置效率，优化了农业经济结构，促进了农业经济发展。承包经营权是家庭承包经营制的重要法律保障，坚持家庭承包经营制就应当依法保护农民的承包经营权。同时，新型农业经营体制的建立、多种形式规模化经营的发展，也均以农民的承包经营权为基础。因此，家庭承包经营模式在我国具有强劲生命力和广泛适应性，是普适于我国现阶段生产力发展要求及农业生产特点的基本农业经营制度，其法律地位仍应被强调和坚持。
第三，坚持严格耕地保护既是保障粮食安全，维系国计民生、国家稳定之根本，亦为农业资源市场化配置须坚守之边界。《决定》用坚持和完善“最严格”的耕地保护制度这一表达方式，强调耕地保护在整个农地制度改革中的重要意义：耕地保护事关我国粮食安全、生态环境优化和国民经济的整体推进。耕地能否得到有效保护，是农业乃至中国整个经济社会能否得到健康发展的重要影响因子。我国耕地资源十分稀缺，人均耕地面积较少、质量较低、退化现象较为严重，加之后备耕地资源的匮乏，在国家工业化、城镇化迅猛发展的背景下，耕地保护的任务十分艰巨。就农地制度而言，坚持耕地保护制度，就是要科学确定耕地总量、严格规范耕地用途变更程序，特别是新增集体建设用地，亦应从严把握。在农地征收过程中，应以制度管控耕地的征收范围，落实耕地占补平衡制度，对公益性质外的经营性建设用地需求，应通过集体建设用地使用权出让等流转制度予以满足。对农民而言，耕地保护也意味着对农用地用途的限定，土地使用人须维持土地的农业用途，而不得谋以更高收益的非农用途。对于因土地征收等原因丧失农用地使用权利者，国家应赋予其土地发展权，即以农用地因改变用途而激增的部分价值对原使用权人予以补偿。
（二）新一轮改革中农村土地制度的突破与创新
《决定》所勾勒的改革蓝图及思路，即在上述“三个坚持”的框架内，拟通过资源的市场化配置、权利的明晰、经营模式的多元等方面的完善与发展，壮大农民集体，提高农民个体收入，此亦为土地制度改革之重心。主要体现为以下方面：
1.保障农民有机会公平分享土地增值收益：集体经营性建设用地使用权入市
如何实现农民公平享有集体农地之增值收益，《决定》聚焦在集体经营性建设用地财产权益的实现与集体土地征收过程中土地增值收益的分配两个部分。物权法对集体建设用地使用权制度并未给予足够的重视与规范，通过转介条款将规制依据指向公法性质的土地管理法，冲淡了该权利的私权属性，无法体现其私法的权利本位，影响了农民集体及其成员对该权利所生利益之公平享有。集体建设用地作为绝大多数集体所有权主体几乎是唯一拥有使用收益权的土地，从一开始就有别于集体农地经营和国有土地经营，其在狭小的政策空间内，支撑起乡镇企业这一片蓝天，也对农村集体的存在与发展起到了一定的维系作用。如今，一方面，大量耕地被征收，变为国有土地；另一方面，却有大量集体建设用地被闲置。这种看似矛盾的现象的根源在于我国现行的城乡二元土地结构。若以立法形式推动集体建设用地使用权市场化、城乡建设用地市场一体化的进程，以此提高集体建设用地的利用效率，发挥集体建设用地使用权的经济价值，既有利于保障农民集体与农民个体的土地权益实现，限制政府通过征收获取巨额土地增值收益的冲动，又有利于通过集体建设用地使用权流转收益来发展农村集体经济，为村庄公共产品与公共服务的供给奠定经济基础，也可谓破除现行城乡二元土地结构的重要之举。
《决定》改革集体建设用地使用权的意图十分显明，其中提及的集体经营性建设用地实际上是对集体建设用地性质的准确划分，其对应的是集体公益性建设用地。这一区分的意义在于，因市场化程度或市场化运作不同，两者在权利取得和权利流转的规则上存在着差异。对于本农民集体或其成员用于公共设施、公益事业的集体建设用地，按划拨方式取得，并无偿、无限期使用。集体公益性建设用地使用权因其无偿分配性、公益性而不得在市场上流通，其流转受到法律的严格限制。存量集体经营性建设用地系在兴办乡镇企业过程中形成的可用于非农经营的建设用地。存量集体经营性建设用地的主体部分就是乡镇企业建设用地，已经依法登记并颁证的乡镇企业建设用地使用权，当然可以入市；尚未办理登记、颁证等确权手续，但符合土地利用总体规划和城乡规划的存量乡镇企业建设用地，应通过补办出让手续及补缴出让金的方式实现合法化，在此之后，方可入市；对于新增集体经营性建设用地，其设立应受制于土地利用总体规划和村庄规划的制约；在通过规划确立集体建设用地及其具体范围的过程中，应从下至上公开征求意见，优先考虑农业用地需要，利用四荒地和宅基地整理增加集体建设用地。在土地利用总体规划和村庄规划的制定程序上，应充分听取农民集体和集体成员的意见，并将有关规划信息及时公开。
综合而言，集体建设用地制度的改革方向，是在国家严格控制下的集体经营性建设用地使用权直接入市，这也将成为壮大农村集体经济、增加其成员收益的助推器，对于缩小城乡差距具有重要的历史意义与现实价值。
关于集体土地征收过程中土地增值收益的分配，《决定》提出的“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民在土地增值收益中的分配比例”之内涵，其实质是“抑公扬私”、“协调发展”理念在征收补偿制度中的体现。在集体土地被征收过程中，就主体及其权利而言，不仅要协调集体成员、农民集体与各级政府之间的纵向关系，且须兼顾集体成员之间的横向联络；不仅要平衡集体成员、农民集体与各级政府之间的外部利益，还须考虑集体成员与农民集体之间的内部收益。就其目的观之，通过利益分配协调机制的构建，不仅要保障农民集体成员的生存权和发展权，保障农民集体主体功能的有效实现，还要促进各级政府财政体制改革和财政收入的增长，促进土地资源的集约化开发、可持续化利用等。协调发展原则的核心是调适私人利益与公共利益，这不仅是还权于民、赋权于民、让利于民的原则要求，也是发展权的具体体现，即作为人权的发展权孕育着社会成员共享改革发展成果的利益分配机制。
至于如何实现“提高农民在土地增值收益中的分配比例”，则需要借助法规范的强制效力，划定最低的分配比例，杜绝政府行为的恣意与随性。当然，更为有效的保障农民收益分配权的方式还在于赋予集体成员实质参与权，即在集体土地征收的整个过程中，从公共利益的确定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各环节，都应全面畅通被征地农民集体和集体成员的共同介入渠道，保障其可提前介入、实质介入，强化农民集体的征收话语权，特别赋予集体成员征收话语权。
2.给予农民更多更实际的财产权益：确权赋能
确权先行。“赋予农民更多财产权利”是《决定》“健全城乡发展一体化体制”内容的重要组成部分，其蕴含了对法律规定已赋予农民集体和集体成员的财产权利，按照该权利的基本性质及城乡一体化需要，完成相应配套制度建设的要求。集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等农村土地权利均属重要的不动产权利，而对权利进行登记确权是不动产物权的重要公示方式。现实中推进的农村集体土地所有权、土地承包经营权确权登记颁证等举措，就是为保障农民财产权利奠定制度基础。加快农村集体土地确权登记发证工作，涉及广大农民的切身利益，对农村经济社会发展影响巨大而深远。从短期看，通过土地确权登记发证，依法确认农民土地权利，强化全社会特别是农民的土地物权意识，有助于有效解决农村集体土地权属纠纷，在城镇化、工业化和农业现代化进程中切实维护农民权益。长远观之，依法确认的集体土地物权，有助于形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理且可对抗公权力不当干涉的产权制度，成为建设城乡统一土地市场的前提。但这项工作至今仍步履维艰，尚未全面完成。
赋能强权。补正处分权能是“赋予农民更多财产权利”的题中之义。土地承包经营权和宅基地上房屋所有权作为法律已明确赋予农民之权，其处分权能一直受到限制，主要体现在承包经营权抵押和房屋所有权转让、抵押之上。《决定》旨在完善承包经营权和房屋所有权的处分权能，对体现其财产属性、实现其融资功能意义重大。但因其突破了现行法律规定，需要修法解决则不言而喻。
《决定》强调“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，即要放开对承包经营权处分权能的限制，进一步恢复其财产权属性。《决定》提出允许承包经营权抵押，正是强化承包经营权物权性的必然要求。承包经营权抵押属于权利主体处分权的范畴，法律并无禁止的理由。允许承包经营权抵押，也是立法回应社会生活诉求，实现农地适度规模经营的必然要求。随着农民非农就业机会的逐渐增多，承包经营权流转的比重也呈逐渐上升趋势。允许承包经营权抵押贷款，拓展农民融资的渠道，解决农用资金投入不足的难题，为实现农地的适度规模经营提供了可具操作性的制度条件。可见，未来立法开禁承包经营权抵押，不仅符合农民愿望，也具备相应的社会基础。现实中，不少地方已根据本地区的实际情况，进行了多种形式的承包经营权抵押的实践探索。这些地方性探索无疑为立法层面规范承包经营权抵押提供了可贵经验。
《决定》提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”，系对农民宅基地使用权和房屋所有权的改革，也是《决定》中较受社会关注的议题。《决定》采取了“房地分离”的改革方式，体现了一种折中主义态度。具体而言，即将宅基地使用权和地上房屋作为各自独立的两类财产，宅基地使用权作为专属于集体成员的财产，系对成员提供的基本生活资料，处于保障目的之需，仍不得处分；但地上房屋属于农民的私有财产，该房屋所有权的四项权能应当予以完备，故而允许抵押、担保和转让。
《决定》首次提出“保障农民集体经济组织成员权利”，意义重大。在制度构建上，成员权问题业已成为农村法律制度中新的核心问题。在计划经济体制及单一公有制结构的阴影祛除后，如何在后农业集体化时代及农地集体所有的背景下，在农村土地集体所有的主体与财产权制度空间内建立具有私法属性并行使经济职能的集体经济组织，并在集体经济组织的主体框架内实现成员权利的私法化，发掘并恢复当下社会政治经济条件所要求的具有民法品性的成员权法律制度，当是农地法律制度构建所要解决的主要问题。成员权问题首先涉及到农民个体与农民集体的关系，这就需要以明确集体经济组织的概念、性质，集体经济组织土地权利的性质为前提。在个体权利上，重要的土地财产权都需要在成员权的理论框架内予以思考与规范，成员权内容的类型化涵括了农民生产、生活中的各项重要权利；成员权的行使则是集体经济组织意志形成的重要方式和推动力；成员权中的监督权和权利救济制度则是保护农民权利的制度武器。因此，成员权制度涵盖了农民集体和农民个体权利的方方面面，是农村法律制度中较为基础性的法律制度。实践中，农民权利易受侵害、集体意志无法形成，既与当下的社会政治经济条件、司法环境相关，也与农民作为集体成员的主体地位不能彰显、成员权制度没有完善相联。事实上，成员权是农民集体所有制中农民所应享有的一项重要的基础性权利，是一种身份性、资格性权利，是农民在集体内获得生存和发展的前提，亦是农民获得土地保障的依据，其重要性不言而喻。现实生活中，农民成员权的行使及其实现与集体经济组织之间的关系纠缠不清，实现路径也不畅通。同时，立法不完善，规范成员权制度的法律缺失，也使农民权益在受侵害后的救济渠道不畅，维权之路艰辛困难。尽管物权法对代表农民集体行使所有权的组织形态进行了规范，但并未对成员权给予足够的重视。除规定了重大事项表决权、撤销权和监督权外，仅仅通过宣告方式表述集体所有的财产（包括土地）为“成员集体所有”，并规定集体事务集体管理和集体利益集体分享。而监督权还是通过规定农民集体有公布集体财产状况的义务这种方式间接进行规定。同时，其他有关成员权的规定都散见于立法宗旨各异的法律法规或部门规章中，且不少规定需要通过文义解释或反面解释才能间接得出成员权的内容。这一立法模式并不能真正实现成员直接享有对土地的权益，使得集体经济组织的经济功能被村委会（政治自治性组织）所取代，农民对集体经济组织的认可度比较低。立法现状既限制了成员权的适用范围，又不利于司法实践中对成员权的有效保护。《决定》明确指出应赋予农民在集体经济组织中的各类成员权，即要加快成员权制度的构建步伐，将成员权制度与集体经济组织主体制度相联系，使之共同成为协调集体与成员个体利益的制度支撑。
3.制度创新之法理释义
客观而论，《决定》作为政策文件，从宏观看，内容充实，具备鲜明的时代性、改革性特征，涵盖农村改革的方方面面，但从法律视角审视，其具体制度逻辑并未清晰显现，需要认真梳理，运用法理念、法制度和法技术，以求制度走向之正确和制度设计之科学。
（1）所有权、承包权、经营权分离之法理剖析
土地承包经营权“流转”并非规范严谨的法律术语，当下学术研究及政策制定语境中的土地承包经营权“流转”，是指转让、转包、出租、互换及入股等多种方式，其含义与物权法理论中用益物权的处分相近，是指对标的所作的法律上的处分行为。《决定》所称的流转、担保、入股等权能，实际上即是承包经营权之处分权能的具体形态。流转就是将土地承包经营权让渡于他人，既可以通过土地租赁的方式暂时让与他人，也可以将该用益物权完全让渡于他人。农村土地承包法等法律法规中出现的转包与出租两种方式，事实上存在竞合关系，其实质都是债权性的土地租赁，无论在理论上还是在实践中都没有多大的区分意义。
土地承包经营权的担保，即是指用土地承包经营权作为实现债权的担保财产，当债权无法实现时担保权人可以依法处分该权利并优先受偿。对于不动产而言，抵押是最典型亦是法定的担保方式，“担保”是“抵押”的上位概念，“抵押”是“担保”的具体方式，《决定》将“抵押”与“担保”并列，是否意味着对承包经营权还存在着其他担保方式？从实践来看，尚未出现其他形式的担保方式。至于当事人之间订立的以土地承包经营权为担保标的的债权合同，在不符合抵押权法定的设立要件时，如果具备债权效力，仍在当事人之间产生约束力。换言之，对于可能存在的承包经营权的非典型担保，法律也应认可其效力。
对于《决定》允许承包经营权抵押的重大主张，有学者解读为对土地承包经营权进行“承包权”和“经营权”的分权设置，明确经营权流转及行使的法律地位，建立所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度。“中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。”对于这种权威解读，我们认为并无法理依据。同一土地上过多的权利设置会造成体系的混乱和权利内容间的龃龉，土地所有权人通过限制自身的权能在自有物上为他人设定用益物权，使用益物权人能够享有占有、使用、收益、处分四项权能。同一物上“所有权—用益物权”的结构安排，实际上已经实现了物的归属和利用的分离。用益物权人再将土地转由他人使用、经营时，既可转让该用益物权，又可通过设定租赁权这一债权性质的利用权，实现土地之上的三层级结构。根据一物一权原则，同一物上不能并存两个以上内容相近的用益物权，在用益物权之上再设相近用益物权的安排，是人为地将法律关系复杂化，在存在物权和债权区分的情况下，这种安排是立法技术的倒退。当经营权人占有、使用土地时，承包人当然被排斥于上述权能之外，承包人的用益物权有名无实。而设定债权的方式，一方面可根据权利人自身需要设定债权存续期限的长短，另一方面也可在合同中约定特别条款，在特定事由出现后可将土地重新复归用益物权人占有。故而所谓的承包权和经营权分离，不过是承包地的租赁经营方式。更为关键之处在于，债权性的租赁经营权并不具备成为抵押权客体之条件。债权期限具有任意性，内容具有相对性，不但其权利价值难以量化，其设定方法也难以公示，所有这些都不符合抵押权成立的要件。但在符合特定条件的情况下，当事人之间设立的债权质押仍可发挥担保作用。并且，在土地承包经营权可以转让的情况下，刻意分离出所谓的“经营权”，实无必要。承包经营权可以转让，意味着该权利可由他人享有，原权利人可以退出与所有权人之间的承包关系，既然如此，在承包经营权抵押权实现的情况下，也仅是承包经营权的一种流转方式，土地的所有权及其权利主体仍未改变，这与承包经营权转让的法律效果一致。
部分专家学者对《决定》作“承包权”和“经营权”分离的解读，其深意恐怕并不仅在于承包经营权的抵押上。集体经营、合作经营、企业经营主要是在土地承包经营权流转的基础上形成的。将流转的对象解读为所谓的“经营权”，使农民保留“承包权”以便可以再次主张权利，“即便到期还不了贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权”，如此考虑的重心仍是担忧农民失去承包经营权后的生存保障问题。对此，我们认为这类解读中所谓的“保留承包权”，其实质是一种承包集体土地的资格，其是成员权的应有内涵之一，即权利人仍可依据集体成员之身份重新主张承包集体农用地。承包经营均有承包期限，无论承包经营权转让抑或抵押后被债权人处分，原承包权人均无法在承包期内再行向农民集体主张承包权利，故在此期间，其生存只能依靠转让收益或其他收入来源。解读者所考虑的实质是承包经营期限届满后，承包经营权的归属和承包地的重新分配问题。这一问题实际在农村土地承包法和物权法中均未有体现。对此，我们认为，应该通过成员权制度予以解决。集体成员自身经营承包地，在承包经营权期限届满后，无特殊情况，可自动延续。不具有集体成员身份的一般经营者，其经营存续期仅以法定的承包期为限，期限届满后不得当然享有新的承包权利。其他没有分配承包地的成员得以集体成员之身份重新请求分配承包地。因此，对承包经营权的处分无需限制对象。《决定》亦明确指出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下”，赋予农民对承包地的处分权能。只要不改变农地的自有用途，实在有必要对《决定》内容作出符合物权法规范的解释。
有人担心，对于实际经营者而言，因承包期的限制，可能对其的土地投入产生一定的影响。对此，承包经营权的入股可以较好地解决非成员经营的问题。承包经营权入股，也是该权利的处分方式之一，与获得金钱形式的对价不同，入股所获得的是农民对股份制经济组织所享有的股权。承包经营权入股所形成的股份制经营组织，有两种模式：一种是集体经济组织自身改造成股份合作制企业，成员以承包经营权入股不过是其成员权益的份额化，这种模式的法律规制可交由股份合作制企业的主体立法完成。另一种模式是成员以其承包经营权入股非集体经济组织。从《决定》的内容来看，并没有对承包经营权入股作过多限制，故后一种模式亦应认可。承包经营权入股后，其经营收益转化为股金分红，并与企业经营效益直接挂钩，在这种情况下，只要在入股时明确退股的条件，就可较好地平衡各方利益。即使承包期届满，只要约定或法定的退股条件未出现，入股成员的承包期即可视为自动延续，以此避免股份经营的短期性和不稳定性。
（2）“房地分离”方案可行性之法制度审视
虽然《决定》使用了“慎重稳妥”的字样，但《决定》采取的宅基地使用权和地上房屋分离的改革思路，其法理正当性仍难免受到质疑。首先，我国城市房地产制度一直采用房地一体原则，普通民众已经形成了房地一体的法观念。国务院1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条规定，“土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。”第24条规定，“地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。”此后二十余年，我国房地产交易市场一直遵循房地一体原则。其次，房屋和土地具有天然的不可分割性，住宅用地的使用目的即建筑房屋，无土地则无以建成房屋，房屋和土地是“房依地建，地为房在”。房屋所有权人使用房屋的同时，也在占有、使用该房屋所在的土地。故房屋所有权人必然应享有土地使用权，否则房屋所有权就失去了存在的基础。若允许房屋所有权与土地使用权分离，会导致土地上权利状态的多层次化、复杂化。最后，从法律的角度，保持房屋所有权和土地使用权的权利主体一致，能有效地避免各种权属纠纷，系最有效率的立法选择。如果允许房、地权利分离处分，当房地权利纠纷不可避免而导致房屋无权占用土地、面临被诉请拆屋还地时，将会耗费巨额社会成本，不利于社会经济发展。
纵观世界发达国家或地区，“房地分离”并非没有立法例。在房屋所有权和土地所有权分离时，可以通过法定地上权的方式规制，而在房屋所有权和土地使用权分离时，一般以法定租赁权作为调整手段。如日本借地借家法第2条第1款就规定：“借地权，是指以所有建筑物为目的的地上权和土地租赁权。”在日本民法体系中，房屋所有权人占用土地的正当权源，包括土地所有权、地上权以及土地租赁权。我国台湾地区也有类似规定，并且租用基地建筑房屋应由出租人和承租人在契约订立后两个月内，到直辖市或县地政机关申请地上权登记；如果没有作地上权登记，则不成立地上权关系，但仍推用租赁的相关制度。因此，当房屋为他人所有时，可以与土地使用权人形成土地租赁关系。房屋和土地本身即具备不同的价值评估体系，在土地使用权被限制处分时，单就房屋的价值进行转让、抵押，亦无不可。由此，房屋所有权人与宅基地使用权人形成租赁关系，分享房屋和土地利益。
上述分离方式虽在民法上存在相应的制度，但在制度价值层面仍有疑问。如果保留宅基地使用权人的法律地位，系因宅基地本身的保障功能及不可处分性，但在地上房屋所有权移转的情况下，宅基地使用权人已无法占有、使用房屋，亦无法要求返还房屋，其保障功能如何实现？如果土地租赁存在期限，则期限届满宅基地使用权人可收回房屋，那么该种处理规则与房屋租赁并无实质差异，仅在于普通租赁一般受制于租赁期限，而获得房屋所有权的土地租赁则相对较长。这样，如果土地租赁期限较短，则其房屋价值必然受到影响，名为所有权实为租赁权；如果期限较长，则名为保障宅基地使用权人的居住权利，实质可能成为其子女的居住权，原权利人无法享有。究其原因，日本、我国台湾地区等土地租赁的立法例并无需解决土地使用权人居住保障的问题，而我国限制宅基地使用权的处分，即因有学者所称的“基本保障不得交易”之观念。但房地分离的处分原则实际上并不能保障土地使用权人的居住利益，如此，限制宅基地使用权处分的意义又何以体现？
我们认为，在允许处分农村房屋所有权的前提下，允许宅基地使用权转让是其用益物权制度完善的内在要求，对我国“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”政策的贯彻有着积极的意义，且现实中也有着客观需求。但在宅基地使用权福利性质仍在、现阶段城乡土地市场分割有其一定合理性的情况下，对宅基地使用权转让问题不可操之过急，而应当有条件地逐步放开。但立法抑或司法之放开应遵循的最合理的原则是“房地一体”，为单独放开农村房屋市场而另行构建新的土地租赁制度并不符合我国实际，在操作层面上亦难以实施，是求其次而不得已之举。
（3）《决定》明确赋予农民在集体经济组织中的成员权与其在集体股份合作社组织中股权关系理顺的法技术考量
《决定》提出的股权，在由农村集体经济组织改造成的股份合作社中，即为成员权的典型形态。但股权的享有与否和农民让渡股份密切相关，而农民在集体中的成员权具有一定的身份性，转让股权并不意味着成员身份丧失，成员权应是农民更为基础的权利，二者关系亦应通过股份合作社的制度规范予以明确。同时，成员权与农民享有的具体用益物权亦不相同，用益物权应回归于财产权规范；对成员的生存保障职能则交由成员权制度完成。正因如此，科学、合理的成员权制度构建亟待及时跟进。
二、我国农村土地法律制度变革的观念与逻辑
纵览史乘，任何社会制度的改革都立足于普遍化的社会实践和法律制度规范。而社会制度变革的观念和逻辑也都来自社会实践，既有历史实践也有当下的实践，并受制于法律制度规范。农村土地法律制度变革的观念和逻辑也是如此，深嵌于我国农村土地制度的社会历史实践。我国现行农地制度的形成呈现出独特的运行轨迹。
肇始于1949年至1953年间全国范围内的土地改革运动，改变了新中国成立前农地占有状况严重不均、农村生产力受阻碍的被动局面，在提高农民生产积极性的同时亦实现了“耕者有其田”的革命目标。此后，建立在农民个体土地所有权之上的集体化运动，则走过以下历程：经由简单共同劳动性质的临时互助组，到在共同劳动基础上实行某些分工分业而有少量公共财产的常年互助组，再到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，最后实行完全的社会主义集体农民公有制的高级农业生产合作社。在这一过程中，虽由公权力主导并形成的农地集体所有制饱受后世学者诟病，但从社会实效来看，由此在全国范围内形成农村土地集体经济组织所有，集体成员共同参与生产和劳动的农业经营模式和土地权利结构，仍具有积极的社会价值和深远的制度影响。自1978年始的政治、经济体制改革，以农村土地经营模式的创新为发端，可视为农地制度的第二轮改革，其改革基础即集体土地所有权和集体统一经营体制。这轮改革以社会实践为基础，在中共中央“因地制宜，分类指导”、“宜统则统，宜分则分”、“统分结合”等政策的指导下，通过法律的途径，以民法通则、土地管理法、农村土地承包法和物权法等加以确认、保障和巩固。经三十余年发展和完善，以集体土地所有权为基础，以集体成员之承包经营权为核心，以宅基地使用权、集体建设用地使用权、自留地（山）使用权和地役权等为基本类型的农地权利配置体系基本形成，并在建设法治国家的时代背景下被纳入法治化轨道，凸显出权利本位的色彩。而土地为稀缺资源且我国人地矛盾高度紧张的客观现实约束，使得严格保护耕地长期以来一直为我国的基本国策，土地规划和用途管制是落实该国策的基本的制度方式。上述我国农村土地制度的历史变迁和当下现实，是我们科学认识和有效实施新一轮农村土地制度变革绕不开的既定条件与前提，值得认真研究。
（一）变革之理念
作为政策文件，《决定》对农村土地制度变革之路作了较为全面的规划，具有鲜明的时代性、改革性特征，需要法律审视、转化和落实。
1.坚持法治原则的制度底线思维
就基本原则而言，法律是改革不能突破的底线，任何社会制度的变革都必须以法律为准绳，坚持法律先行，而不能随意突破法律规定。
就我国农村土地法律制度的改革而言，有以下法律制度必须加以坚持，并在坚持中加以完善：一是农村土地集体所有权的基础性地位不可动摇。无论改革步伐急缓如何，农村集体所有制及其实现的法权制度，即集体所有权仍被坚持和强调，并视为一切农村制度改革的前提。二是不断完善农业经营模式，因时因地推进农地利用方式由单一制向多元化转变，以适应社会经济发展之需。这也是执政者不遗余力的农地改革事业之重心。在各类新型农业经营模式的建立过程中，集体成员之承包经营权是制度构建的内核——不同程度的规模化经营亦建立在承包经营权不同形式的流转之上。三是严格落实保护耕地这一基本国策。农村土地法律制度无论如何变革，都离不开对我国土地政策的充分考虑，在严格落实保护耕地等基本国策的前提上，在立法技术上寻求宅基地、集体建设用地等法律制度的建构和完善。在我国，人地矛盾一直非常突出。防止非农用地挤占耕地是相关制度设计所首要考虑的问题。就宅基地使用权而言，其法律制度的确立过程是社会公共利益同个人利益的权衡过程。通过物权法，立法者一改土地管理法之规定，将宅基地使用权从建设用地使用权中抽离单独予以规范，其良苦用心应予尊重。相关制度设计应“围绕农民土地权利的实现和社会公共政策之间的平衡而展开”。
2.坚持农民主体地位和保护农民利益的权利本位思维
实践需求、价值取向和改革目标要求制度设计应坚持以农民为中心的权利本位思维，要求以赋予权利、回归权利、行使权利和救济权利为核心内容，以贯彻农民集体与农民个体意志利益协调双赢的基本理念和具体法律制度的运行为逻辑主线。
就农民主体地位而言，“家父主义立法”虽然在特定时期对农村的稳定、农民生活的基本保障起到了积极作用，但随着市场经济的发展和城乡一体化的进程，更主要的是随着农民权利意识的觉醒，已不再符合农村、农民与市场经济发展的现实要求。我们要相信农民是理性的经济主体，会对自身的利益作出准确的判断。不仅如此，“长期日常农业生产方式下形成的农民理性……主要是生存理性。而这种理性以其惯性进入工商业社会后会形成扩张势态，产生一种农民理性与工业社会优势结合的‘叠加优势’，释放出其在传统农业社会和现代工商业社会都未有的巨大能量”，成为“中国奇迹”的创造主体。要理解“中国奇迹”，必须理解中国农民，因此，在农地法律制度变革中必须坚持以人为本，尊重农民意愿，倾听来自农民集体和农民的声音，不能以“救世主”的姿态代替农民安排土地权利的实现，而应当注意突出农民的主体意识，发挥农民的聪明才智，使农民能够充分参与相关法律的制定，赋予农民更完整、更充分的权利。
在改造农村土地法律制度时，权利本位思维集中表现为以维护农民利益为出发点和落脚点，落实农民的民事权利特别是土地物权。民事权利是包括农民在内的法律主体享有的最基本的权利，任何个人、单位或公权人不得侵害，非依公正法律程序不得加以限制和剥夺，权利人享有排斥各种侵害包括来自公权力的侵害的法定权利，即民事权利对行政权力形成制约。行政权力从来就是以实现公共利益、保护公民的人身权利和财产权利为己任而存在的，自应受到民事权利的有效约束，以防止其恣意妄为致使民事权利受到侵害。在农村土地法律制度变革的历史进程中，民事权利与行政权力应该慎重审视，重新定位，以合理确立民事权利对行政权力加以有效制约的机理与制度。
3.坚持以整体性思考为工具，以构建权利制度为目标的体系化思维
农村土地法律问题的综合性、复杂性，要求从主体、财产权到经营运作方式直至配套制度支撑衔接，进行整体性思考，系统地加以解决。这要求制度变革的设计方案和理论主张应努力寻求公益与私益之间的平衡点。就农村土地法律制度而言，在研究时应始终保持一种妥当、务实的态度，重视历史传统和社会现实形成的既定约束条件，基于学者的社会使命感和责任感，严肃、认真地寻找在当前情况下科学、务实、有效的解决路径，反对任何激进、片面的主张或方案，如简单的集体土地私有化或国有化、完全放开宅基地使用权流转等。
尽管农地问题系涉及政治、经济、社会和法律制度的综合性难题，对该问题的解决应当重视整体性思维，但农地制度变迁的实质，就经营方式而言是统一经营向家庭分散经营的转变；从权利配置的角度来看，即由集体土地所有权不断派生出其他土地利用权利并逐步类型化、规范化的过程。故而在民事法律逻辑框架内对土地权利的体系化审视不可或缺。
体系化是权利制度尤其是物权制度构建的重要工具。“借助于体系化，可以科学地思考或处理问题，并验证在思考或者处理问题中所取得的知识。"农地权利的体系化，即按照物权法的内在逻辑和规律，对土地上的各种权利设计出符合理性的权利层级结构，以使不同时期、不同层级效力、散乱无章的农地利用规则，在该结构安排中确定其各自的法律地位及相应的权利内容。对农地权利进行体系化设计，是为适应改革开放后农地由统一经营向分散经营转变的需要，亦是在同一物上各种不同权利的最优化安排。而农地他物权的产生则是进行农地体系化构建的重要前提。在家庭承包经营之前，农地的所有与利用在集体所有制的形式下高度统一，用益物权制度没有存在的必要和可能，农地之上虽也存在宅基地使用权、自留地（山）使用权和集体建设用地使用权等，但宅基地使用权主要满足集体成员生存之居住功能，与用于发展之经营性农地有着显明的界分；而自留地（山）使用权则作为集体统一经营农用地的补充，数量较少且用途特定；集体建设用地由集体统一规划与使用，亦未分化出具有独立物权属性的集体建设用地使用权，故只需通过所有权主体的内部构造，便可实现对集体土地的利用和处分，无需借助体系化的制度安排。家庭分散经营制度确立后，土地所有权人与使用权人或实际经营者之间的法律关系需要单独的规则予以调整，从最初的债权性规范上升到物权性规范，逐步使同一农地之上存在多重物权。此时，合理安排各类型权利的层级结构才具有现实深意。
（二）逻辑进路：农村土地权利体系化
1.农地权利体系构建原则
从应然层面上看，立足实践构建集束且丰富的农村土地权利群体系，是制度完善的方向。农地权利体系应当包括物权性权利和债权性权利，其体系的构建应当体现平等和保护弱者等倾斜性救济原则，确保农民集体及其成员在各领域与其他主体地位的平等。应当遵循“权利赋予和回归、权利行使和运作、权利救济和保障”的逻辑主线，平衡、协调农民集体、农民个体与国家的复杂关系，除对农村集体经济有效实现的内涵与外延作出科学、准确的界定外，还应为农民集体与其成员之间经济利益的分配提供公平、务实的正当规则和运行方式，真正在壮大集体经济即实现集体所有权利益的同时，使农民个体实现持续增收。应当为受侵害的农村集体经济组织及其成员提供充分的救济渠道，使法律制度在农村集体经济的有效实现中充分发挥规制和保障作用。此外，同类型的财产权在具体实现过程、步骤和途径上应进行有针对性的立法设计。
2.以集体土地所有权为基石的三层级结构
农地权利体系化的制度逻辑源自物权法基本原理，物权法是农地权利体系化的重要表达形式。一方面，土地制度“因国家、民族和历史传统的不同而具有特殊性”，故其构建不能不正视和尊重立法的社会基础、照应到国情、国史和国民长期形成的固有观念和思维方式。另则，人类生活的某些方面尤其是经济生活及其所确立的法律规则，又有着一般规律可循，反映了世界各民族思想智慧的共同结晶。土地是物权法中最为重要的不动产，其规制方式具有明显的共性。
就特性而言，农村土地作为农业生产的物质载体，主要指从事种植业、林业、畜牧业、养殖业等农业活动的对象物。除此之外，集体土地中还存在一定数量的非农用地，包括用于成员建房的宅基地，用于村庄公益事业和公共设施及非农经营的建设用地。农村土地用途的特殊性表现在，非经法定程序，农用地不得变更其用途，且在国家划定的基本农田范围内，基于国民生存及粮食安全的考虑，一般不得变更用途。虽有上述特性，但农村土地的其他法律属性均与其他不动产相同，故仍应按照物权法的基本原理进行体系化构建。
具体而言，在集体土地所有权上，应明晰土地在法律上的静态归属，即农民集体的所有权主体地位及与之有关的物权法律规范构成；为保护对土地的利用效用在法律上的动态实现，设计与利用农地的使用价值有关的用益物权制度，与利用农地的交换价值有关的担保物权制度，上述三者共同构成农地物权制度的三大支柱。这其中，所有权是构成物权制度乃至整个民法制度的支柱之一。而集体土地所有权亦是发展农村集体经济的物质基础，是农民集体其他财产权益的主要来源。故集体土地所有权是构建农地权利体系的基石，属于第一层次的权利，是其他权利产生之原权利，在农地权利体系中处于核心地位，其他农地权利类型均由集体土地所有权派生。以所有权为基础所派生的定限物权，就集体土地所有权而言，包括土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权、地役权与自留地（山）使用权等用益物权，处于第二层次。
但农地亦有一定特殊性，这与其承载的功能及其权利主体相关，故在权利构造中，应有其特殊规范。这主要体现在土地发展权、开发限制补偿权、征收补偿权和成员权等各类权利构造上。土地发展权是从土地所有权中分离出来的一种物权，是所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利。基于土地利用的社会性、广泛性，应创设与所有权具有相同效力和权能的土地发展权，在农地改变现有用途和强度等利用方式而获得更高土地收益时，集体及其成员可依该权利分享相应的收益。农业属于弱质产业，相较于工商业收益较低，而因为其用途的特定性，使得农地的权利人必须维持这一用途，而不得为谋求更高收益擅自改变用途，对于其丧失的这一发展权利，国家应当予以补偿。这种补偿权利属于开发限制补偿权，也是基于土地所有权所生。此外，所有权人对集体土地的处分受到严格限制，集体所有权不得让渡、变更，其主体只能是农民集体，仅在土地征收过程中，才会发生主体变更的情形，故征收补偿权是体现所有者权益的主要权利，是所有权让渡的对价权利。农民集体并非单一的自然人主体，系成员组成的共同体形态，整体成员共同构成了集体组织，集体所有权本身包含着对成员权利的照应，成员权体现着农民集体对集体成员生存保障职能的实现。没有科学合理的成员权制度，农民集体作为民事主体存在的意义必受质疑。因此，由集体土地所有权衍生的土地发展权、开发限制补偿权、征收补偿权和成员权等权利，是第一、二层次各种农地权利实现的一种保障，其处于农地权利体系的第三层次，是农地权利体系的外围支柱。
3.农地权利体系中的担保物权和债权性土地利用权
作为物权制度中另一重要制度的担保物权，是物具备财产权属性之重要表征，对于特定财产担保功能的限制并非单纯的理论问题，还涉及其背后的价值衡量、政策导向等方面内容。担保物权虽为确保债务的清偿而在特定物或权利上设立的定限物权，其直接目的在于确保债务的清偿，并非对农地的直接占有与使用，对权利人而言属救济性保障手段，但对债务人而言，却可为资本和物资融通的重要手段。农地使用权若具交换价值，则应具备担保功能，成为担保物权之标的。
农地权利体系以物权为基础，但在土地的利用过程中，与物权规范相对应的通过订立债权合同形成债权性土地使用权的情形并非鲜见。从财产法律上看，财产所有权与财产使用权的分离，可以表现为两种不同的法律关系，即物权关系与债权关系。物权与债权的性质不同，债权效力弱于物权，原则上不能对抗物权。但债权的设定形式更灵活，程序更简便，内容更丰富。对农地的债权性利用，主要指通过土地租赁、借用等方式占有、支配农地，并按合同确定其权利义务关系的土地利用方式。债权性土地使用权的典型形式即土地租赁权。实践中的土地转包法律关系，原承包人作为转包人，仍拥有承包经营权，转承包人根据转包合同取得对土地的利用权利，其实质即土地租赁关系。这一性质的土地使用权，与物权性的承包经营权一样，同属于农地权利体系中的第二层级，亦是利用土地的重要方式。世界范围的研究表明，通过完善的租赁制度同样可以实现耕地利用效率的提高。但在法学理论研究中，对这部分权利性质和意义的认识并不充分。
三、新一轮土地法律制度变革的制度框架
虽然《决定》已对农村土地制度变革之路作了较为全面的规划，但改革成果最终需要通过立法的形式予以表现，而缜密并具严谨操作性的规则构建，较之具有改革力度的政策，还有更为重要和艰难之路。这既需要对《决定》内容之客观而准确的解读，又需要立法者储备充足的法律制度资源对《决定》的改革方案进行法规则构建。
