摘要：目前我国推行的“城市的土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有”的体制，妨碍了土地的合理利用和有序流转；只有在法律的层面上完全确认土地物权的商品属性，才能彻底释放土地对社会经济发展的贡献率。
关键词： 土地所有权土地使用权商品化 农业体制
一、增长放慢的农业生产与严峻的土地形势
三十年前，我国农村全面推行联产承包责任制，激发了农民的生产积极性，农村经济一度快速繁荣。但近二十年来，与平均年递增近10%的国民经济发展势头相比，农业生产增幅呈现萎靡；随着农业生产资料价格的猛涨，农业生产成本逐年提高，农民的种田收入相对减少，中央政府出台了特产税的免除和对农业生产的补贴政策，才使种田收入递减的矛盾得到暂时缓解。由于农业生产方式和规模走不出现有的沉滞局面，出现了农业的基础地位在一片加强声中受到削弱，农业生产在一片升温声中持续降温的怪诞现象。这种现象再次表明一个被建国以来的历史事实反复证明过的原理：行政措施对改善农业生产大局的作用是非常有限的。
更值得注意的是，多年来没能有效地控制的市政建设、村镇建设用地和工业、商住开发用地及农民违章建房、建坟势头，使耕地面积的锐减在一片惊呼声中无情地继续着。据统计，1978年至2011年的33年间，我国耕地面积减少近15000万亩，超过六个福建省的耕地面积。美国中国问题专家费正清十多年就预言：中国可耕地大约只有美国的一半，而人口却是美国的4倍，这种人口与耕地的逆向发展，从长远来看，存在着深刻的危机；作为世界人口最多的国家，总有一天中国会被严重的粮食短缺所困扰；粮荒，将有可能成为中国社会动荡之先导。
是国家对农业问题重视不够，对耕地保护漠不关心吗？
否。
“农业是国民经济的基础”一直是国家最决策层的战略思想。
“珍惜土地，合理利用每一寸土地，严格控制非农用地”的方针，已被提到国策的高度。伴随着几十年来耳熟能详的宣传和倡导，《国家建设征用土地办法》、《土地管理法》、
《土地复垦条例》、《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《房地产管理法》等法律法规相继出台，对滥占耕地、非法用地行为规定了从拆除、没收到巨额罚款的严厉制裁。但是，效果不尽人意。
这不能不使我们从体制和机制的层面进行思考。
二、滞后的农业管理体制和土地法律制度
建国后，我国的土地制度历经了土地改革后的农民私有、人民公社化后的集体所有。改革开放后，农村土地归村级集体所有、城市土地属国家所有，非农土地使用权采用行政划拨和国家出让两种形式。与这种“两种所有权共存，两种使用权并举”的土地制度相配套的，是以村为单位按人口平均分配耕地为基础的农业管理模式。随着社会经济的发展，这种体制日益显示其弊端。
1、农村土地所有权主体虚化
农村的土地归村级集体所有，可是现实中的村委会并不是土地经营主体，它实质上是一级权力有限的基层管理机构。由于村委会组织上的松散性、成员身份上的临时性和非职业性，村委会无法形成稳定的经济独立人格，而仅是农户与政府之间的桥梁。实际占有耕地的农户，因法律规定其对土地没有所有权，占有和耕种都是暂时的，若干年后还可能再调整，所以内心并没有把责任田和自留地当作自己的财产加以爱惜，土地实际上没有了真正完全的所有权人。农民为了眼前利益，希望土地被征用。因为他们在土地农转非中，失去的是不属于自己的土地，得到的却是实实在在的补偿费。有的农民毫不顾惜地在责任田、自留地上违章建房、甚至建坟，认为是占了“公家”的便宜。而这个“公家”由于不是具体的利益主体，往往疏于维护自身权利。这种土地的命运无人负责、无人切肤之痛地关心的状况，是耕地锐减失控的机制所在。
2、农业用地与非农用地获利的巨大反差，是土地农转非的原始驱动力
由于农民种粮所得微薄，尽管目前征地补偿费标准并不高，完全不足以反映地价，但农民仍认为比耕种实惠。土地被征用者获得后，其价值在经济规律的作用下顽强地表现出来，征用者的收益远大于付出的补偿费。在这种不同的动机形成的合力下，城镇、市郊和公路沿线的农民热衷于廉价出售具备商业价值的土地；厂商则把圈地作为保值增值的一种投资手段，多多益善；身负审查批准职责的政府官员抵卸不住来自各方的压力和诱惑，土地农转非愈演愈烈就不足为奇了。
3、土地的商品属性长期得不到法律的确认，其价格的扭曲成为经济秩序的消极因素
从一九五八年的《国家建设征用土地办法》到一九八六年的《土地管理法》，均禁止土地的买卖、出租和其他形式的转让。一九九0年五月国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，才规定国家已出让的土地使用权在使用年限内可以依法转让、出租、抵押。可是，土地作为不可再生的凝结着一定社会劳动的物质财富，客观上具有价值和使用价值，也可以被用来交换，因而国家未出让的土地的商品属性和活力并没用因法律的禁止性规定而沉寂，事实上，几十年来土地在民间的黑市买卖从未间断过。这种为法律所否定的买卖关系一旦发生纠纷，被侵害的权益往往得不到法律保护，成为社会经济和治安的不安定因素。
由于法律不承认未出让土地的市场价格，官方规定的征用城镇土地的补偿费和安置费标准与民间的地价过于悬殊，造成市政建设中被拆迁户与主持拆迁工作的政府之间冲突频繁，在无数次的调适中，最后形成政府以安置建房用地的形式弥补补偿费与地价之间的不足的通例，这表明土地的商业价格是行政权力无法彻底压抑的。
由于未出让地产没有公开合理的商业价格，阻碍了土地作为生产资料和消费资料的正常流通，影响市场机制的健全，也为一些单位和个人利用行政权力以不公平的代价巧取豪夺地产权益提供了方便。
三、构建顺应经济规律的农业管理体制和土地物权制度
无庸讳言，我国现行农业管理体制和土地制度都是计划经济的产物，在现代企业制度逐步建立，价格、税收、金融体制的改革渐次到位的社会主义市场经济环境下，益显其缺乏活力。为推进市场机制下生产资料的商品化进程，加大宏观调控机制中经济手段、法律手段的调控力度，对相关制度可作如下改革：
1、设立国家、地方政府、企事业法人和自然人四种土地所有权制。公有土地中确认军事用地、铁路、公路国道沿线等类土地归中央政府所有，其余公有土地分别为省、地（市）、县（市、区）、乡（镇）四级地方政府所有；非公有土地则不限所有权主体。农村土地原则上应确权给耕种者所有。确认各类民事主体对土地所有权的完全支配能力。对自然人之间的土地买卖、租赁、交换、抵押，原则上不予设限；对各级政府的土地所有权，可纳入相应财政资产进行监管。
2、推行用地赋税制，规定不同土地用途的税率差别，以税负优惠再加财政补贴鼓励土地用于农耕，以征课重税限制非农用地，以法律手续和经济手段限制土地农转非，鼓励节约用地和非农土地返耕。
3、鼓励各级政府和个人投资垦荒造田，改良土壤，实行谁造谁有政策。
4、确认土地市场价格的合法地位，盘活土地作为生产要素和重要消费资料的积极作用，建立土地交易市场，允许各类土地依法流转，以促进土地资源的自动调节和合理配置，使地产成为吸纳城乡居民储蓄的投资热点，将居民手中的部分资金导入农业生产和地产经营，以缓解消费资金的膨胀。
5、打破农民和城市居民的身份界限，鼓励企业和城镇居民到农村购地或租地进行农牧业、养殖业生产，实现公民从业自由和迁徙自由。推行社会化、商品化、集约化、机械化农业生产，构建大中型（股份制、合资、独资）农场、中小型农庄和自耕农互补的经营格局，培育农业企业家、农业科技人员阶层，建立农业工人、雇佣农民劳务市场，将农业经营效益低的农民自动转化为农业工人和雇佣农民阶层，运用竞争规律促进先进的种植技术和经营方式在农业领域的推广。
以上新型的农业管理体制和土地物权制度的基本框架若能在若干年内逐步建立和完善，则可以达到充分开发利用土地价值，活跃市场，振兴经济的目的，实现农业生产力的再次解放。
作者单位：福建朗辰律师事务所
